Er beint lýðræði tvíeggjað sverð?

Aðeins tveimur sólarhringum eftir að undirskriftasöfnun gegn frumvarpi ríkisstjórnarinnar um breytingar á veiðigjaldi hófst höfðu tíu af hundraði kjósenda lagt málinu lið. Þar með var grunnskilyrði í tillögum stjórnlagaráðs um málskot til þjóðarinnar uppfyllt. Á sama tíma eru skiptar skoðanir um hvort yfirstandandi undirskriftasöfnun hafi í raun það vægi sem menn vilja vera láta – eða henti efninu yfirhöfuð.

65 og 67

Beint lýðræði var veigamikill þáttur í frumvarpi stjórnlagaráðs til stjórnskipunarlaga þegar þær voru settar fram fullbúnar árið 2011. Í greinum 65 og 67 var fjallað um framkvæmd undirskriftasöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu og gerði ráðið að tillögu sinni að tíu af hundraði kjósenda gætu krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Slík mál, sem lagt væri í dóm þjóðarinnar í atkvæðagreiðslu, skyldu varða almannahag en á grundvelli þeirra skyldi hins vegar ekki hægt að krefjast endurskoðunar fjárlaga eða nokkurs annars sem tengdist tekjuöflun ríkisins.

Í frumvarpinu er jafnframt skýrt kveðið á um að setja verði reglur um framkvæmd; fyrirsvar fyrir kröfunni, tímalengd söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra í víðu samhengi.

Smellpassar

Þorvaldur Gylfason, prófessor við Háskóla Íslands, telur að undirskriftasöfnunin nú sé sprottin upp úr andanum og inntakinu í frumvarpi stjórnlagaráðs.

Hann telur, og það sé reynsla annarra þjóða, að 10% kjósenda sé eðlilegra viðmið en til dæmis 15%. Ástæðan sé einfaldlega sú að ef þröskuldurinn væri í hærri kantinum væru litlar líkur á því að slíkum atkvæðagreiðslum yrði mikið beitt, og þá væri ákvæðið um beint lýðræði nánast dauður bókstafur. „Hugmyndin var einmitt sú að þegar stjórnvöld kasta blautri tusku framan í þjóðina með þessum hætti gætu kjósendur risið upp og það er einmitt það sem hefur gerst hér,“ segir Þorvaldur og bætir við að ef nýja stjórnarskráin hefði tekið gildi væri yfirstandandi undirskriftasöfnun þegar orðin bindandi, óháð því hvað forsetinn væri að hugsa.

En hentar þetta tiltekna mál til úrlausnar í þessum farvegi? Er um að ræða skattamál eða snýst málið um auðlindir.

Þorvaldur telur á því engan minnsta vafa og það hafi forseti Íslands sjálfur bent á með afgerandi hætti. „Ástæðan er þessi. Veiðigjaldsmálið hefur brunnið heitt á þjóðinni í áratugi. Allar skoðanakannanir hafa sýnt að 70% þjóðarinnar eru ósátt við stöðu mála.

En þá segja sumir að í tillögum stjórnlagaráðs sé það tekið fram að skattamál séu undanskilin, meðal annars. En þá verða menn að gæta að því að veiðigjaldsmálið er alls ekki skattamál. Veiðigjald er ekki skattur frekar en húsaleiga, heldur afgjald af eign. Að segja að málið henti ekki til þjóðaratkvæðagreiðslu, af því að skattamál eigi ekki heima þar, er einfaldlega útúrsnúningur sem hvílir á rangri orðanotkun,“ segir Þorvaldur, sem telur málið í þeim farvegi núna að óhjákvæmilegt sé að Alþingi dragi málið til baka eða, sem væri enn betra, setji málið í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Að lokum segir Þorvaldur að þegar tveir þriðju þjóðarinnar hafi samþykkt stjórnarskrá sem stjórnmálamenn hafi brugðið fæti fyrir eigi þeir sömu að hegða sér eins og sú stjórnarskrá sé þegar í gildi. „Krafan er siðferðileg en ekki lagaleg.“

Háir þröskuldar

Haukur Arnþórsson stjórnsýslufræðingur segir að undirskriftasöfnunin núna sé mjög lærdómsrík fyrir stjórnmálamenn, einkum þá sem séu nýkomnir úr stjórnarandstöðu. Beint lýðræði geti orðið beitt vopn stjórnarandstöðunnar á hverjum tíma, sem sé þó varla það sem að er stefnt.

„Mikilvægt er að finna leiðir sem beina áhuga almennings á stjórnmálum í farvegi sem styðja fulltrúalýðræðið en vinna ekki gegn því. Ég legg mesta áherslu á að aðkoma almennings að málum sé á undirbúningsstigi, það er gert í nágrannaríkjunum, og að ekki verði búinn til ákvörðunartökuferill eftir að ákvörðun Alþingis liggur fyrir.“ 

Haukur veit ekki til þess að auknar þjóðaratkvæðagreiðslur séu á dagskrá í nágrannaríkjunum. „Margir fræðimenn hafa hins vegar bent á lýðræðishættur netsins, sem eru meðal annars múgæsing og rétttrúnaður, og geta undirskriftasafnanir byggst á slíkum ágöllum í umhverfi okkar en ekki á upplýstri umræðu. Þröskuldar í undirskriftasöfnunum þurfa því að vera háir og öryggi undirskrifta ótvírætt,“ segir Haukur.

Rammi utan um málið

Haukur telur ákjósanlegt að finna undirskriftasöfnunum og ákvörðunum um þjóðaratkvæði ákveðinn og lýðræðislegan ramma, sem þó má ekki vera of þröngur. Setja þarf fram valkosti í því efni og ræða málefnalega um leiðir.

„Það fyrirkomulag að forsetinn ákveði upp á sitt eindæmi hvort þjóðaratkvæðagreiðslur eigi sér stað er mjög sérstakt. Finna má lýðræðislegra form á slíkar ákvarðanir og hefur oft verið bent á dönsku leiðina sem er að þjóðþingið taki ákvörðun um þjóðaratkvæði og nægi þriðjungur atkvæða í þinginu. Slíkt ákvörðunarvald þingsins myndi vinna gegn átakastjórnmálum og eykur það vissulega vald stjórnarandstöðunnar, en danskir þingmenn hafa notað það af ábyrgð.“

Skatta- og auðlindamál

Um það hvort veiðigjaldið henti þeim farvegi sem málið er í þessa dagana segir Haukur að í beinu lýðræði kjósi almenningur jafnan gegn því að greiða háa skatta og væntanlega með því að einhverjir aðrir greiði til sameiginlegra sjóða. „Því eru skatta- og auðlindamál illa til þess fallin að fara í þjóðaratkvæði og myndu t.d. gera ríkisstjórnum erfitt fyrir að veita þeim aðilum sem nýta auðlindir hér á landi skattaívilnanir. Og í rauninni færir okkar kerfi forsetanum ákvörðunarvald í slíkum málum ef mikið verður um undirskriftasafnanir, því líkurnar á niðurstöðu almennings eru nokkuð ljósar.“

Beint lýðræði í Sviss

Beint lýðræði í formi þjóðaratkvæðagreiðslna hefur tíðkast öldum saman í Sviss og ræður miklu um framvindu stjórnmála þar í landi. Þjóðaratkvæðagreiðslur eru algengar og snúast ýmist um stærri mál eða smærri. Þátttaka í þeim er góð og umræður í samfélaginu oftast miklar.

Reglurnar eru þær að allar stjórnarskrárbreytingar þarf að bera undir þjóðina en um önnur lög þarf að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu ef 50 þúsund manns, nálægt 1,2 prósentum landsmanna, krefjast þess. Þá geta 100 þúsund manns, eða um 2,5 prósent þjóðarinnar, krafist breytingar á stjórnarskrá og ber þjóðþinginu þá að taka afstöðu til þess. Niðurstöðuna, hvort sem þingið er fylgjandi breytingunni eða ekki, þarf að leggja í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Ekki er mögulegt að bera neitt sem tengist fjárlögum ríkisins undir þjóðina en mál sem varða fjárlög einstakra kantóna er þó hægt að bera undir atkvæði íbúa viðkomandi kantónu. Reglur um slíkt eru þó mismunandi eftir kantónum.

Beint lýðræði sagt rót alls vanda

Árið 1996 birtist í tímaritinu The Economist ítarleg úttekt á beinu lýðræði, þar sem hvatt var til róttækra breytinga á framkvæmd lýðræðis í nútímaríkjum. Höfundar úttektarinnar og leiðarahöfundar tímaritsins töldu augljóst að beint lýðræði myndi fá aukið vægi þegar kæmi fram á 21. öldina en vægi fulltrúalýðræðis myndi að sama skapi minnka. Þeir hvöttu til þess að fjölga mjög þjóðaratkvæðagreiðslum svo almenningur í lýðræðisríkjum gæti í auknum mæli tekið ákvörðunarvaldið í sínar hendur. Völd og áhrif atvinnustjórnmálamanna myndu jafnframt dvína.

Á sama tíma og stjórnlagaráð var að skila af sér birtist svo í sama tímariti önnur úttekt á beinu lýðræði en í þetta skiptið voru höfundarnir með bakþanka: Beina lýðræðið virkar ekki alltaf sem skyldi.

Bakþankarnir stafa einkum af reynslunni frá Kaliforníu, þar sem beint lýðræði hefur verið stundað í ríkum mæli síðan 1978 þegar borin var undir íbúa ríkisins tillaga um lækkun eignaskatts. Síðan þá hafa Kaliforníubúar verið iðnir við kolann og efnt til þjóðaratkvæðagreiðslna um stórt sem smátt.

The Economist töldu beint lýðræði í ríkinu hafa mistekist. „Löggjöf almennings hefur leitt af sér glundroða. Margar tillögurnar hafa annaðhvort lækkað skatta eða aukið útgjöld, og þar með gert mönnum enn erfiðara að koma jafnvægi á ríkisfjármálin. Sumar eru svo vanhugsaðar að afraksturinn er andstaða þess sem lagt var upp með.“

Í Kaliforníu búa nærri 40 milljónir manna. Þetta er fjölmennasta ríki Bandaríkjanna og framleiðslan þar er 13 prósent af þjóðarframleiðslu. Fjárhagsvandræði Kaliforníu, sem eru gríðarleg og vel kynnt, hafa því veruleg áhrif á efnahagslíf allra Bandaríkjanna.

Ástæðu skuldavandans og þar með meginástæðu fjárhagsvanda Kaliforníu má, að sögn Economist, að miklu leyti rekja til mislukkaðra ákvarðana sem teknar hafa verið í þjóðaratkvæðagreiðslum. Tíðar þjóðaratkvæðagreiðslur eru sömuleiðis sagðar ástæða þess að framkvæmdarvaldið er veikburða og löggjafarvaldið nánast lamað.