Fréttaskýring: Margslungið ferli í aðildarviðræðunum

Á ríkjaráðstefnu Íslands og Evrópusambandsins (ESB) síðastliðinn föstudag voru fjórir samningskaflar í aðildarviðræðunum opnaðir og tveimur þeirra lokað umsvifalaust. Þannig hafa fimmtán kaflar verið opnaðir og tíu þegar verið lokað. Hvert er hins vegar ferlið á bak við opnun og lokun kaflanna og hvað ræður því hvenær og í hvaða röð þeir eru opnaðir?

Samningskaflarnir svokölluðu eru 35 talsins en aðallega er þó talað um þá 33 sem lúta að afmörkuðum málaflokki í löggjöf ESB. Um þriðjungur kaflanna heyrir að öllu leyti undir EES-samninginn, um þriðjungur er að nokkru leyti innan EES, en síðasti þriðjungurinn er alfarið utan EES.

Staða málaflokkanna með tilliti til EES skiptir hins vegar ekki höfuðmáli hvað varðar „opnun“ kaflanna, það er hvenær samningsviðræður hefjast fyrir alvöru í þeim. Til dæmis eru viðræður ekki enn hafnar í sumum kaflanna sem lúta að EES-samningnum á meðan sumum málaflokkum sem standa algerlega utan EES, til dæmis um utanríkis-, öryggis- og varnarmál, var lokað samdægurs, þar eð staða Íslands skaraðist ekki við lög ESB.

Fastskorðað ferli til að spara tímaUpphaf viðræðna um hvern kafla markast af því hvenær framkvæmdastjórn ESB lýkur skoðun eða rýnivinnu á því hvernig íslenska löggjöfin samræmist ESB. Til að viðræðurnar verði sem markvissastar er til fastmótað ferli sem dregur fram helstu núningsfleti milli samningsaðila. Þannig er reynt að að tryggja sem best að sem minnstur tími fari til spillis í viðræðunum.

Rýnivinnan svokallaða dregur fram, eftir atvikum, hvort og þá hvers lags breytinga sé þörf í hverjum kafla fyrir sig, en skýrsla um hvern einasta kafla þarf einróma samþykki hinna 27 aðildarríkja ESB áður en hún er kynnt íslenskum stjórnvöldum. Það er jafnan tímafrekasti hlutinn í viðræðunum.

Þá er Íslandi boðið að leggja fram samningsafstöðu í þeim kafla. Sú vinna er unnin á grundvelli meirihlutaálits utanríkismálanefndar Alþingis frá árinu 2009. Samningsafstaðan í hverjum kafla er unnin í samráði við utanríkismálanefnd og háð samþykki ríkisstjórnar.

Þegar samningsafstaða Íslands liggur fyrir er hún send út til Brussel og afstaða ESB er unnin út frá henni og fyrrnefndri rýniskýrslu.

Þá fyrst er hægt að „opna“ kaflann, en með því hefjast hinar eiginlegu samningaviðræður.

Ef ESB sér ekki annmarka á stöðu Íslands gagnvart löggjöf sambandsins í einstökum kafla er honum „lokað“ strax og bráðabirgðasamkomulagi hefur þá verið náð. Dæmi um slíkt eru kaflarnir tveir sem voru opnaðir á síðustu ríkjaráðstefnu og svo lokað samdægurs.

Aðrir kaflar þurfa meiri yfirlegu áður en samkomulag næst. ESB gerir þá athugasemdir sem Ísland þarf annaðhvort að ganga að eða færa betri rök fyrir sinni afstöðu allt eftir því hvernig samningaumleitanir ganga.

Þá taka við óslitnar samningaviðræður þar sem reynt er að ná lendingu, en það tekur mislangan tíma að ljúka viðræðum um kaflana. Til dæmis er viðræðum um tvo kafla af þeim fjórum, sem opnaðir voru á fyrstu ríkjaráðstefnunni í júní á síðasta ári, enn ólokið (köflunum um opinber innkaup og um upplýsingasamfélagið og fjölmiðla).

Veigameiri kaflarnir ekki opnaðir í sumarEins og staðan er núna, níu mánuðum eftir að efnislegar samningaviðræður hófust, hafa viðræður hafist í fimmtán köflum og samkomulag hefur náðst í tíu þeirra, eins og áður sagði.

ESB hefur skilað rýniskýrslum um alla samningskafla nema sjávarútveg, staðfesturétt og þjónustufrelsi og loks frjálsa fjármagnsflutninga. Endurmótun sjávarútvegsstefnu ESB hefur tafið ferlið nokkuð, en síðarnefndu kaflarnir tveir tengjast raunar líka sjávarútvegi meðal annars vegna takmarkana á fjárfestingu útlendinga í íslenskum sjávarútvegi.

Nú þegar liggur fyrir frá hendi Íslands samningsafstaða í fimm málaflokkum sem ekki hafa verið teknir fyrir enn: frjálsum vöruflutningum, flutningastarfsemi, félags- og vinnumálum og fjárhagslegu eftirliti.

Næsta ríkjaráðstefna Íslands og ESB verður í júní og þar verður að teljast líklegt að fyrrnefndir fimm kaflar verði teknir til umræðu.

Ekki er talið líklegt að einhver hinna veigameiri málaflokka verði tekinn fyrir í júní, en þar má nefna sjávarútveg, landbúnað, umhverfismál og byggðamál.

Stefan Füle, stækkunarstjóri ESB, lét þau orð falla í samtali við íslenska fréttamenn í síðustu viku að hann vonaðist til þess að viðræður um alla kafla yrðu hafnar fyrir árslok, en ef það er stefnan má ætla að undirbúningur þeirra vegna verði hafinn hér á landi eða muni hefjast áður en langt er um liðið, svo að samningsaðstöður liggi ljósar fyrir í tæka tíð.

Þarf að samþykkja í öllum ESB-ríkjumÞegar viðræður hafa hafist um alla málaflokka er þó eftir að ná niðurstöðu sem Ísland og ESB geta sætt sig við og það verður vísast til ekki auðsótt enda talsvert sem ber á milli í mörgum flokkum.

Ef það hefst svo að lokum, liggur fyrir aðildarsamningur í formi niðurstaðna í hverjum kafla. Hann verður lagður fyrir ráðherraráð ESB, þar sem fulltrúar allra aðildarríkja eiga sæti, og Evrópuþingið þarf einnig að samþykkja hann. Þá verður hann lagður fyrir Íslendinga í þjóðaratkvæðagreiðslu, væntanlega um sex mánuðum eftir að samningurinn liggur fyrir. Ef hann verður samþykktur verður samningurinn loks lagður fyrir aðildarríki ESB sem öll þurfa að samþykkja hann til þess að hann taki gildi.