Virðum ekki skuldbindingar okkar

Þrátt fyrir það yfirlýsta markmið íslenskra stjórnvalda að vera leiðandi í málefnum hafsins og fyrirmynd annarra þjóða í málaflokknum, þá á Ísland ekki aðild að fjölmörgum alþjóðasamningum er varða varnir gegn mengun sjávar frá skipum.

Miklir fjárhagslegir hagsmunir fyrir Ísland geta verið í húfi, sem annars væru tryggðir með fullri aðild þess alþjóðasamstarfs sem samningarnir fela í sér. Ekkert annað virðist í vegi þess að þessum málum sé komið í sæmandi horf en sá kostnaður sem það útheimtir.

Rauði þráðurinn

Ríkisendurskoðun hefur sent frá sér skýrslu til Alþingis þar sem er fjallað um aðild Íslands að, og framkvæmd á, alþjóðlegum samningum um varnir gegn mengun sjávar frá skipum. Rauði þráður skýrslunnar er sá að íslensk stjórnvöld þurfa að tryggja betur en nú að breytingar á alþjóðlegum samningum um verndun hafs gegn mengun frá skipum skili sér inn í íslenskan rétt. Þá þurfa stjórnvöld að vinna skipulega að því að staðfesta alþjóðlega samninga á þessu sviði sem ekki hafa verið staðfestir en hafa þýðingu fyrir íslenska hagsmuni. Enn fremur þurfa stjórnvöld að tryggja öflugt eftirlit með framkvæmd samninganna.

Forysta Íslands

Íslensk stjórnvöld hafa um árabil haft að markmiði að gegna forystuhlutverki í málefnum hafsins, enda um eina mikilvægustu auðlind Íslands að ræða. Sú staðreynd liggur hins vegar fyrir að tíu alþjóðlegir samningar, viðbætur og bókanir sem tengjast Alþjóðasiglingamálastofnuninni (IMO) og fjalla um varnir gegn mengun frá skipum hafa ekki verið staðfestir.

Ríkisendurskoðun hvetur umhverfis- og auðlindaráðuneytið til að greina mögulegar hættur vegna þessa og ekki síður að Ísland framfylgir ekki þeim alþjóðasamningum sem þó hafa verið staðfestir. „Hvort tveggja eykur m.a. hættu á að eftirliti með mengun sjávar frá skipum sé ábótavant. Þótt aðild að alþjóðasamningum krefjist fjármagns og mannafla felast einnig í henni tækifæri til að vera leiðandi í alþjóðasamstarfi um málefni hafsins og vera öðrum þjóðum fyrirmynd í umgengni við hafið, eins og yfirlýst stefna stjórnvalda kveður á um en hingað til verður ekki séð að það hafi náð fram að ganga,“ segir Ríkisendurskoðun.

Villur í lögum og reglum

Við lestur skýrslunnar virðist hvað alvarlegast að Ísland framfylgir ekki samningum sem þegar hafa verið staðfestir. Umræddir samningar eru í stöðugri endurskoðun, og hafa margir breyst mjög mikið í gegnum árin. Þessar breytingar skila sér ekki inn í íslenskan rétt og tilvísanir íslenskra laga og reglna í þessa sömu samninga eru að hluta beinlínis rangar.

Ímynd Íslands

Strax árið 2007 forgangsraðaði Umhverfisstofnun óstaðfestum alþjóðasamningum eftir mikilvægi og óskaði eftir að ráðuneytið upplýsti hvort og þá hvernig ætti að hefja undirbúning að staðfestingu þeirra. Því erindi var aldrei svarað.

Þýðing þessa er einfaldlega sú að ekki liggur fyrir mat á því hversu mikilvægt er fyrir Ísland að staðfesta einstaka samninga. Í svari ráðuneytisins við athugasemdum Ríkisendurskoðunar segir að stefnt sé að því að samþykkja tvo viðauka Marpol-samningsins, sem IMO telur reyndar meðal mikilvægustu alþjóðasamninga á þessu sviði.

Í samhengi má nefna hér að Ísland uppfyllir þessa, og fleiri óstaðfesta samninga nú þegar að stórum hluta í gegnum tilskipanir Evrópusambandsins. Það hefur þó ekkert gildi á alþjóðavettvangi þar sem þeir hafa ekki verið staðfestir. Ímynd Íslands hvað þetta varðar er því lakari en hún þyrfti að vera.

Hvað aðra samninga varðar segir í svari ráðuneytisins að ekki hafi verið lögð mikil áhersla á að staðfesta nýja samninga sem tengjast vörnum gegn mengun sjávar frá skipum á undanförnum árum.

„Ástæðan er fyrst og fremst sú að ráðuneytinu er kunnugt um að erfitt hefur verið að sinna sem skyldi þeim samningum sem þegar hafa verið fullgiltir á þessu sviði og því hafa vaknað spurningar um hversu gagnlegt það sé að staðfesta enn fleiri samninga, sem litlar líkur séu á að hægt sé að sinna vel.“

Við þetta er að bæta að í svari ráðuneytisins segir að þátttaka í alþjóðlegu samstarfi hefur verið skorin niður á undanförnum árum „og fyrirséð að halda þarf áfram á þeirri braut að óbreyttu. Það er því ljóst að ráðuneytinu er þröngur stakkur skorinn í þessum efnum […]“, segir í svarinu.

Alþingi illa, eða ekki, upplýst

Alþjóðastarf um varnir gegn mengun sjávar er á ábyrgð Umhverfisstofnunar, þó ábyrgð á framfylgd samninga sé á endanum ráðuneytisins. Í fljótu bragði verður þó ekki annað séð en Umhverfisstofnun hafi teygt sig frekar langt til þess að rækja þetta lögbundna hlutverk sitt.

Síendurteknum beiðnum hefur verið beint til fjárveitingavaldsins um framlög til þessara verka en hvergi er hægt að finna þeim stað í fjárlögum um langt árabil. Þar sem þessar beiðnir skila sér ekki í fjárlagafrumvarp hvers árs má líka halda því fram að Alþingi sé illa eða ekki upplýst um þessa stöðu mála.

Ríkisendurskoðun rekur þessa sögu umleitana Umhverfisstofnunar af nokkurri nákvæmni í skýrslunni og ekki er um háar upphæðir að ræða. Ráðuneytið ber af sér blak með því að segja í sínum skýringum að tekið hafi verið, í sumum tilvikum, undir fjárlagabeiðnir stofnunarinnar um styrkingu starfs á þessu sviði, en þær ekki skilað sér í fjárlög.

Eftir stendur sú staðreynd að innan Umhverfisstofnunar eru aðeins þrír sérfræðingar sem sinna málefnum hafsins og umsýslu allra alþjóðasamninga sem tengjast þessu risavaxna umhverfismáli.

Þúsundir flutningaskipa koma til hafnar á ári hverju

Ársyfirlit Landhelgisgæslunnar sýnir að yfir 300 skip eru á sjó kringum Ísland á degi hverjum, og árið 2013 tilkynntu 2.539 flutningaskip komu sína til hafnar hér við land.

Mengun sem rekja má til skipa kemur einkum til vegna slysa, mengandi búnaðar þeirra og losunar á úrgangsefnum í hafið. Þessi mengunarefni eru mishættuleg fyrir lífríkið. Olía og efni unnin úr henni valda mestum umhverfisáhrifum, en önnur efni sem flutt eru sjóleiðis eru mörg hver mun skaðlegri umhverfinu. Sum þeirra safnast upp í fæðukeðjunni með þeim afleiðingum að þau ógna heilsu manna. Önnur gera fisk óhæfan til neyslu. Efnamengun breytir efnasamsetningu hafsins sem hefur áhrif á veiðar, loftslag og veðurfar. Alþjóðlegt samstarf er því afar mikilvægt og vægi alþjóðlegra samninga um vernd hafsins mikið.

Orðrétt úr skýrslunni

Kurteisislega orðuð skammarræða

„Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Ísland standi að fullu við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem það hefur undirgengist um varnir gegn mengun sjávar frá skipum.“

„Ísland hefur heldur ekki staðfest fimm aðra samninga á þessu sviði, þ.e. um einkaréttarlega ábyrgð vegna mengunar frá olíu í eldsneytistönkum skipa, um skipsflök, um takmörkun á notkun gróðurhindrandi efna og/eða búnaðar á skipum, um takmörkun á losun kjölfestuvatns og um ábyrgð og bótaskyldu í tengslum við flutning hættulegra efna og eiturefna sjóleiðis. Loks hefur Ísland ekki staðfest þrjár bókanir við samninga sem það á aðild að. Aðild að þessum samningum er t.d. mikilvæg til að lágmarka hættu á að mengandi efni eða skaðlegar lífverur berist milli hafsvæða.“

„Það getur haft neikvæð áhrif á atvinnulíf landa og ímynd þeirra ef þau framfylgja ekki þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem þau hafa undirgengist á sviði umhverfismála. Einnig getur ríki orðið bótaskylt sé skip frá því kyrrsett í öðru ríki vegna þess að það uppfyllir ekki ákvæði staðfestra alþjóðasamninga. Þá getur skapast óvissa um viðbrögð ef skipsskaði eða mengunaróhapp verður í lögsögu ríkja en með aðild að alþjóðasamningum tryggja þau sér rétt til íhlutunar og aðstoðar annarra aðildarríkja.“

„Ríki geta þó lent í erfiðleikum ef þau uppfylla ekki staðfesta samninga og það skaðað ímynd þeirra á alþjóðavettvangi. Varnir þeirra gegn mengun frá skipum eru t.d. veikari en ella og skip þeirra geta mætt hindrunum í höfnum annarra aðildarríkja, s.s. vegna óvottaðs mengunarvarnabúnaðar.“