Djúpstæðar deilur um skilyrðin

"Djúpstæðar lögfræðilegar og stjórnskipulegar deilur stóðu um það hvort breyta þurfi stjórnarskránni svo setja megi ákvæði um þátttöku eða atkvæðavægi í þjóðaratkvæðagreiðslu," sagði Karl Axelsson, hæstaréttarlögmaður og formaður starfshóps ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu, á blaðamannafundi í gær þar sem skýrsla nefndarinnar var kynnt. "Þetta verður pólitísk ákvörðun, ekki lögfræðileg," sagði Karl og benti á að það yrði "sennilega mögulegt" að setja í lög takmarkandi ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu. Starfshópurinn leggst gegn því að skilyrði verði sett um aukinn meirihluta en er hlynnt því að setja ákvæði um þátttöku. "Rík efnisleg rök eru fyrir því að í þjóðaratkvæðagreiðslu af þessum toga séu sett einhver lágmörk um þátttöku. Hins vegar er það álitaefni hvort það sé hægt," segir Karl. Hann bendir á að samkvæmt 26. grein stjórnarskrárinnar, sem kveður á um málskotsrétt forseta, séu engin ákvæði um lágmarksþátttöku eða afl atkvæða. Því hafi lagasérfræðingar, sem starfshópurinn leitaði til, deilt um hvort breyta þurfi stjórnarskránni ef svo eigi að gera. Starfshópurinn telur þó sennilegt að heimilt sé að "setja almenn lög nú um hófleg skilyrði um fyrirkomulag atkvæðagreiðslunnar", sem ekki feli í sér neins konar hindranir á beitingu atkvæðisréttar. Að sögn Karls þykir starfshópnum rétt að setja almenn lög um þjóðaratkvæðagreiðslu. Ekki verði sett sértæk lög sem gildi einungis um þessa tilteknu þjóðaratkvæðagreiðslu, heldur lög sem gilda muni um allar þjóðaratkvæðagreiðslur héðan í frá. Í starfshópnum sátu, auk Karls Axelssonar, Jón Sveinsson, hæstaréttarlögmaður, sem einnig var á blaðamannafundinum, og hæstaréttarlögmennirnir Andri Árnason og Kristinn Hallgrímsson sem voru staddir erlendis. Með hópnum starfaði Kristján Andri Stefánsson deildarstjóri í forsætisráðuneytinu. Þrjár leiðir hugsanlegarStarfshópurinn skoðaði þrjá hugsanlega möguleika á skilyrðum sem setja mætti varðandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Í fyrsta lagi skilyrði um aukinn meirihluta svo lögin verði felld úr gildi, í öðru lagi skilyrði um lágmarksþátttöku og í þriðja lagi að tiltekið hlutfall atkvæðisbærra manna þyrfti til að fella lögin. Starfshópurinn telur það ekki koma til álita að setja í lög skilyrði um aukinn meirihluta, svo sem að tvo þriðju greiddra atkvæða þurfi til að fella lögin úr gildi. Þó svo að þetta fyrirkomulag eigi sér ákveðin fordæmi þykir það ekki eiga nægilega trausta stoð í yngri stjórnskipunarframkvæmd Íslendinga. Ennfremur telur starfshópurinn þetta mest íþyngjandi þeirra kosta sem fyrir hendi eru. Starfshópurinn telur að til álita komi að taka upp "hóflega og málefnalega kröfu" um lágmarksþátttöku. Þar megi vísa til 53. greinar stjórnarskrárinnar sem segir að Alþingi sé ekki ályktunarbært nema meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu. Með beinni þátttöku almennings í löggjafarvaldinu sé því málefnalegt að gera ekki minni kröfur um þátttöku en á Alþingi. Að minnsta kosti helmingur atkvæðisbærra manna þurfi því að taka þátt í atkvæðagreiðslunni eigi hún að teljast gild. Starfshópurinn segir að þessi leið hljóti að koma til skoðunar. "Það sem mælir hins vegar á móti skilyrðum um lágmarksþátttöku, eða að minnsta kosti að markið sé sett of hátt, er sú staðreynd sem bent hefur verið á að minnihluti atkvæðisbarra manna getur í raun ónýtt atkvæðagreiðsluna með því að hundsa hana. Af þessum sökum telur starfshópurinn þessa leið haldna lýðræðislegum annmörkum sé markið sett of hátt," segir í skýrslunni. Karl Axelsson sagði jafnframt að endanlegt mat um þetta atriði væri pólitískt, en ekki lögfræðilegt. Tiltekið lágmarkshlutfall gegn lögunum vænlegastStarfshópurinn komst að þeirri niðurstöðu að þriðja leiðin sé vægasta útfærsla skilyrðis um þátttöku eða atkvæðavægi. Einfaldur meirihluti ráði en "ákveðið hóflegt hlutfall atkvæðisbærra manna greiði þó atkvæði gegn lögunum", eins og segir í skýrslunni. Til þess að fella lögin þurfi tiltekið hlutfall allra á kjörskrá. Muni þetta útiloka áhrif þeirra sem ekki kjósa og hvetja fremur en að letja til þátttöku í atkvæðagreiðslunni. Að mati starfshópsins mun ákvörðunin um við hvaða hlutfall eigi að miða byggjast á pólitísku mati en ekki lögfræðilegu. Hópurinn telur að hlutfallið gæti verið allt frá fjórðungi atkvæðabærra manna til helmings þeirra sem að meðaltali taka þátt í kosningum. Meðalþátttaka í kosningum á lýðveldistíma er um 88,6% og því telur nefndin að efri mörkin gætu verið 44%. Ef þessi leið verður valin er það á valdi Alþingis að ákveða hver mörkin verða. Hugsanlegt er því að 44% atkvæðisbærra manna þurfi að greiða atkvæði gegn lögunum svo þau verði felld úr gildi. Starfshópurinn tekur þó fram að þeim mun hóflegri sem takmörkun af þessu tagi er, þeim mun líklegra verður talið að hún fái staðist. Þá leggst starfshópurinn gegn því að beitt verði fleiri en einu skilyrði samhliða, ef ákvörðun verður á annað borð tekin um slíkt. AtkvæðaseðillinnAð höfðu samráði við sérfræðinga leggur starfshópurinn til að uppbygging og framsetning spurninga á atkvæðaseðlum verði skýr og afdráttarlaus og með þeim hætti að hlutlægni verði ekki dregin í efa. Að sögn Karls var talsverður ágreiningur innan nefndarinnar um hvernig atkvæðaseðillinn um fjölmiðlalögin ætti að líta út. Niðurstaða náðist um að byggt verði á tillögum Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands um framsetningu spurningar og verði hún svofelld: Eiga lög nr. 48/2004, um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993, sem Alþingi samþykkti, en forseti synjaði staðfestingar, að halda gildi sínu?- Já, þau eiga að halda gildi.- Nei, þau eiga að falla úr gildi.Tilhögun söm og í öðrum kosningumStarfshópurinn komst að þeirri niðurstöðu að setja þyrfti ákveðinn tímaramma um hvenær þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram ef forseti synjar lögum staðfestingar. Þótti starfshópnum að kröfur 26. greinar stjórnarskrárinnar um að kosningar skuli fara fram "svo fljótt sem kostur er" væru virtar í hvívetna með því að lágmarksfrestur væri almennt séð ákveðinn fjórar vikur frá því að synjun forseta liggur fyrir og atkvæðagreiðsla dragist að jafnaði ekki lengur en tvo mánuði frá því tímamarki. Þykir ekki ólíklegt að ætla að atkvæðagreiðslan nú geti farið fram þremur vikum eftir að Alþingi hefur samþykkt lög um þjóðaratkvæðagreiðslu. Dagsetning þjóðaratkvæðagreiðslu um fjölmiðlalögin fer því eftir því hve miklar umræður verða á Alþingi um lögin og hvenær þau verða samþykkt. Gerir starfshópurinn ráð fyrir því að það taki Alþingi um tvær vikur að afgreiða lögin og að atkvæðagreiðslan geti því farið fram fyrsta eða annan laugardag í ágúst, líkt og forsætisráðherra hefur þegar skýrt frá í fjölmiðlum. Starfshópurinn telur að styðjast eigi við sömu reglur og í alþingiskosningum og forsetakosningum varðandi tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslunnar.