Ára­tuga fjár­svelti náms­gagna bitni á skóla­starfi á öllum stigum

Þetta kemur fram í nýrri úttekt sjóðsins á námsgögnum á Íslandi. Sjóðurinn hefur verulegar áhyggjur af áframhaldandi rýrnun fjármagns til námsgagna og að stjórnarfrumvarp um breytingar á lögum um námsgögn hafi enn ekki verið afgreitt, þrátt fyrir að byggja á samkomulagi 18 hagsmunaaðila úr íslensku menntakerfi.

Fjármagn rýrnað um 36 prósent

Í nýrri skýrslu sjóðsins kemur fram að fjármagn til þróunar námsgagna hafi rýrnað í nær tvo áratugi og sé nú aðeins um 36 prósent af upprunalegu raunvirði sjóðsins. Í skýrslunni er farið ítarlega yfir fjárhagslega stöðu og vanfjármögnun. Þar kemur, til dæmis, fram að Þróunarsjóður námsgagna fékk um 100 milljónir króna við stofnun árið 2007. Á fjárlögum 2026 fær sjóðurinn tæpar 90 milljónir. Þegar verðlagsþróun sé tekin með í reikninginn þyrfti fjármagn sjóðsins að vera rúmar 250 milljónir króna til að viðhalda upprunalegu raunvirði.

Í skýrslunni er einnig farið yfir muninn á Miðstöð menntunar og skólaþjónustu, Námsgagnasjóði og Þróunarsjóði námsgagna og fjármagni til hverrar stofnunar. Þegar fjármagn allra þriggja stoða sé lagt saman gefi það heildarmynd af fjárhagslegri stöðu málaflokksins og að miðað við nýjustu gögn sé heildarfjármagn til námsgagnamála á bilinu 610 til 630 milljónir króna á ári, að meðtöldum framlögum til Miðstöðvarinnar, Námsgagnasjóðs og Þróunarsjóðs námsgagna.

Í skýrslunni er svo bent á að um 0,4 prósent af rekstrarkostnaði grunnskóla fari í námsgögn á Íslandi, á meðan sambærilegt hlutfall á Norðurlöndum er almennt 1,5 til fjögur prósent. Samkvæmt skýrslunni, ef Ísland legði jafn hátt hlutfall og Finnland (1,5–2%), væri fjármagn til námsgagna 1,7 til 2,3 milljarðar í stað núverandi 532 milljóna.

70 prósent kennara nota heimatilbúið kennsluefni

Fram kemur í skýrslunni að 70 prósent kennara segjast nota heimatilbúið námsefni oft eða mjög oft vegna skorts á vönduðu og fjölbreyttu efni. Þar er svo einnig farið ítarlega yfir námsárangur nemenda á Íslandi sem hefur farið versnandi síðustu ár samkvæmt flestum mælingum. Sérstakur munur er milli drengja og stúlkna og nemenda af erlendum uppruna.

Stjórn sjóðsins telur að um sé að ræða eitt stærsta en jafnframt vanræktasta jafnræðis- og menntamál íslensks skólakerfis og leggur fram í skýrslunni að heildarfjármagn til námsgagnakerfisins verði hækkað í 1.240 til 1.551 milljón króna á ári, í áföngum.

Sjóðurinn leggur einnig til að fjárveitingar til Þróunarsjóðs námsgagna og Námsgagnasjóðs verði leiðréttar upp í að minnsta kosti upprunalegt raunvirði 2007 og að tryggt verði sérstakt fjármagn til jöfnunar að teknu tilliti til efnahagsstöðu barna í ólíkum sveitarfélögum.

Miðlæg námsgagnaveita

Sjóðurinn leggur einnig til að gefin verði út sameiginleg útgáfuáætlun í samráði við helstu hagsmunaaðila svo fjármagn sem veitt er nýtist með bestu móti og að opnuð verði miðlæg námsgagnaveita þar sem hægt verði að finna allt námsefni á einum stað.

Í skýrslunni segir að frekari tafir á verkefninu muni dýpka þann skaða sem þegar hefur orðið á námsárangri íslenskra barna en niðurstöður PISA sýna, til dæmis, að 47 prósent drengja í 10. bekk náðu ekki grunnhæfni í lesskilningi 2022 og 32 prósent stúlkna. Það sé tvöföldun frá árinu 2009. 

Þá kemur fram í gögnum Hagstofu Íslands að um 31 prósent nemenda séu í sérkennslu í dag sem sé 22 prósenta aukning frá árinu 2010. Bent er á það í skýrslunni að sérkennsla sé dýrasta leiðin til að bregðast við vandanum og að fjárfesting í námsgögnum hafi mikið forvarnargildi.

Of margir í sérkennslu

Hærra hlutfall endurspegli að hluta aukna viðurkenningu á þörfum nemenda sem fengu ekki áður þann stuðning sem þeir þurftu en það endurspegli líka að fjárfesting til forvarna í vönduðu námsefni hafi verið ófullnægjandi.

„Námsgögn eru einn af hornsteinum náms og kennslu. Án vandaðs og fjölbreytts námsefnis getur menntakerfið ekki uppfyllt þá lögbundnu skyldu sína að tryggja öllum nemendum jafnan rétt til þekkingar, leikni og hæfni, óháð bakgrunni og búsetu. Þrátt fyrir þetta hefur staða námsgagna á Íslandi ekki hlotið þá athygli í opinberri umræðu sem máli skiptir. Samhengi milli námsefnisskorts, álags á kennara og námsárangurs nemenda er mælanleg en er sjaldan sett í samhengi við hvort annað,“ segir Íris E. Gísladóttir, formaður sjóðsins, í formála skýrslunnar.

Ein fjárfesting sem geti þjónað mörgum markmiðum

Hún hvetur ráðherra og þingmenn til að kynna sér skýrsluna og niðurstöðu hennar sem sé studd bæði gögnum og heimildum.

„Þegar heildarmyndin er dregin upp má sjá að vandað og fjölbreytt námsefni er einn af þeim þáttum í menntakerfinu sem við höfum bæði hve mestar forsendur til að leysa og skilar hve víðtækustum áhrifum. Það léttir á álagi kennara, bætir námsárangur nemenda og dregur úr þörf fyrir dýrari úrræði annars staðar í kerfinu. Það er sjaldgæft að ein fjárfesting geti þjónað svo mörgum markmiðum samtímis. Við biðjum um að hún fái þá forgangsröðun sem hún á skilið,” segir hún að lokum í formálanum.

Í skýrslunni er bent á að starfshópur á vegum mennta- og barnamálaráðuneytisins um námsgögn hafi skilað skýrslu í ágúst 2024 með tíu tillögum. Þar hafi átján hagsmunaaðilar komið saman og komist að sameiginlegri niðurstöðu og þáverandi ráðherra, Ásmundur Einar Daðason, tilkynnt í kjölfarið að tvöfalda ætti fjárframlög til námsgagnagerðar. Stuttu seinna var boðað til kosninga og ný ríkisstjórn Viðreisnar, Samfylkingar og Flokks fólksins tók við í desember sama ár. Frá þeim tíma hafa þrír ólíkir mennta- og barnamálaráðherrar verið við völd.

Í skýrslu þróunarsjóðsins er það gagnrýnt að þetta hafi aldrei náð til framkvæmda en frumvarpið hefur verið lagt fram á Alþingi í þrígang, nánast óbreytt, bæði af fyrri og núverandi ríkisstjórn og útlit sé fyrir að ekki náist að ljúka málinu á yfirstandandi þingi því það hafi ekki enn verið lagt fram aftur.

„Stjórn Þróunarsjóðs námsgagna lítur svo á að þetta sé ekki vegna skorts á pólitískum vilja heldur skorts á forgangsröðun og yfirsýn. Vandinn er raunverulegur, afleiðingarnar mælanlegar og lausnin þekkt. Það er von skýrsluhöfunda að málið verði tekið upp aftur innan ríkisstjórnarinnar og nái fram að ganga,“ segir í skýrslunni.

Í skýrslu þróunarsjóðsins er svo farið yfir niðurstöður PISA-rannsóknar sem sýna að færni nemenda í stærðfræði, lestri og náttúrufræði hefur farið hnignandi frá árinu 2000. Þróunin sýni stöðuga hnignun á námsárangri frá upphafi mælinga. Sem dæmi hafi Ísland verið við meðaltal í stærðfræði árið 2012 en undir meðaltali í lestri og náttúrufræði. 

Sex árum síðar, 2018, hafi íslenskir 15 ára nemendur skorað 474 stig í lesskilningi á móti 487 stiga OECD-meðaltali. Þá hafi verið 41 stiga munur milli stúlkna og drengja, sem hafi á þeim tíma verið hæsti kynjamunur á Norðurlöndunum. Fjórum árum síðar, 2022, hafi 47 prósent drengja og 32 prósent stúlkna verið undir hæfniþrepi tvö í lesskilningi og teljast þá ekki búa yfir grunnhæfni. Hlutfall drengja undir lesskilningi hafi þá tvöfaldast frá árinu 2009. Á sama tíma hafi aðeins þrjú prósent íslenskra nemenda náð afburðahæfni í lesskilningi, á móti sjö prósenta OECD-meðaltali.

Mesti kynjamunur í færni innan OECD

Í skýrslunni kemur fram að OECD hafi bent á að PISA-niðurstöður á Íslandi hafi fallið verulega og að munur á námsárangri nemenda innan sömu skóla sé meðal þess sem hæst mælist í OECD, sem gefi til kynna að skólar nái ekki að bregðast með fullnægjandi hætti við þörfum einstakra nemenda. Þá sýni niðurstöður líka að kynjamunur í færni sé hvað mestur innan OECD á Íslandi. 

Þessi munur komi fram snemma og aukist eftir því sem líður á skólagöngu. Að sama skapi hafi hlutfall grunnskólanemenda með annað móðurmál en íslensku aukist verulega á síðustu áratugum, úr einu prósenti árið 1997 í 9,9 prósent árið 2017 og 16,2 prósent árið 2024. Nú séu meira en tvöfalt fleiri slíkir nemendur í íslenskum grunnskólum en fyrir sjö árum og þróunin hafi farið vaxandi og námsárangur þessa hóps gefi sérstakt tilefni til áhyggna.

Í skýrslunni er svo einnig bent á að þó svo að fjallað sé um öll skólastig í lögum hafi hallað á leikskólastigið og það sé sérstakt áhyggjuefni. Málþekking barna við upphaf grunnskóla skipti verulegu máli fyrir alla skólagönguna og að börn sem sýna frávik við fimm og hálfs árs aldur eigi í talsverðum erfiðleikum alla skólagönguna.

Uppsafnaður vandi á framhaldsskólastigi

Hvað varðar framhaldsskólastigið segir í skýrslu Þróunarsjóðs að staðan sé vandasöm og skýrist af nokkrum þáttum. Það hafi lengi skort fjármagn sem hafi leitt til uppsafnaðrar þarfar á nýju námsefni. Þá þurfi nemendur sjálfir að standa straum af kostnaði sem geti hamlað þátttöku og námsframvindu þeirra sem búa við bágar fjárhagslegar aðstæður. Starfshópurinn leggur því til að þessu verði breytt og að nemendum verði tryggð gjaldfrjáls námsgögn í það minnsta frá 18 ára aldri en helst út skólagönguna.

Í skýrslunni er einnig fjallað um stöðu íslenskunnar og að lög gangi út frá því að vandað námsefni á íslensku sé grundvallarforsenda þess að vernda og styðja við tungumálið. Í skýrslunni segir að þetta markmið sé í hættu og tengsl þess við námsgagnaskortinn beinni en oft er viðurkennt. Eftir það er farið yfir áhrif skorts á námsefni á starf og starfsaðstæður kennara en samkvæmt könnun meðal kennara 2024 er skorturinn meðal þeirra þátta sem valda hvað mestu álagi í starfi. Skortur á námsefni var í fimmta sæti á eftir skorti á stuðningi í bekk og hópastærðum og samsetningu þeirra til dæmis.

Í skýrslunni er einnig bent á að kennarar verji of miklum tíma í að búa til sitt eigið kennsluefni og að OECD hafi gefið út að íslenskir kennarar eyði meiri tíma í undirbúning og stjórnsýslulegar skyldur en kennarar í flestum öðrum OECD-löndum, þrátt fyrir að Ísland sé með eitt hæsta hlutfall af utankennslustarfsfólki í skólum.

Í skýrslunni segir að það sem OECD-greiningin lýsi sé kerfisbundin tilfærsla á faglegri vinnu frá þeim sem eiga að sjá um námsefnisgerð yfir á kennara sem séu þegar að bera of þunga byrði.

„Lausnin er ekki að biðja kennara um að gera meira. Lausnin er að tryggja þeim fjölbreytt og vandað námsefni sem gerir þeim kleift að gera það sem þeir eru bestir í: að kenna,“ segir í skýrslunni.

Afleiðingar mælanlegar en lausnin þekkt

Í niðurstöðukafla skýrslunnar segir að ljóst sé að aðgerða sé þörf og að skýrslan sýni að vandinn sé raunverulegur, afleiðingarnar mælanlegar og lausnin þekkt. Fjárframlög hafi verið skert verulega síðustu áratugi og námsárangur sé lakari.

„Það sem gerist ef ekkert er gert er ekki óvissa heldur fyrirsjáanlegt áframhald á þeirri þróun sem þegar er hafin. Fjármagn sem þegar er lægra á raunvirði en við stofnun mun halda áfram að rýrna þegar verðlag heldur áfram að hækka. Námsgögn sem þegar eru gömul verða enn eldri. Kennarar sem þegar eyða gríðarlegum tíma í námsefnisgerð munu eyða enn meiri tíma. Hlutfall nemenda í sérkennslu, sem þegar er 31%, mun halda áfram að hækka ásamt tilheyrandi kostnaði sem lendir á sveitarfélögunum. Lesfimigögn sem sýna neikvæða þróun í öllum landshlutum munu halda áfram að versna og bilið milli íslenskunnar og ensku í skólumhverfi barna mun halda áfram að aukast. Þetta eru ekki spár heldur raunsæ mynd af þróun sem hefur haldist stöðug,“ segir í kaflanum.

Þar segir enn fremur að sú lækkun sem hafi orðið á mælanlegum árangri í PISA-könnunum muni að öllum líkindum halda áfram að lækka og það geti dregið úr framleiðni þjóðarbúsins um meira en fimm prósent til lengri tíma.

Börn á Íslandi standi ekki jafnfætis börnum á öðrum Norðurlöndum

Stjórn Þróunarsjóðs námsgagna leggur því til við mennta- og barnamálaráðuneytið að frumvarpið um endurskoðun námsgagna verði flutt á þingi og samþykkt, að aukið fjármagn til námsgagnagerðar verði tryggt í fjárlögum í samræmi við þær upphæðir sem þau leggja til, að staðan á námsgögnum verði kortlögð, að hafin verði vinna að miðlægri námsgagnaveitu án tafar og óháð lagalegum breytingum, að gefin verði út útgáfuáætlun til þriggja eða fimm ára og að við þessa vinnu verði litið til tillagna samstarfshópsins sem skipaður var 2024 og skilaði sínum tillögum sama ár.

„Stjórn Þróunarsjóðs námsgagna ítrekar enn og aftur mikilvægi þess að málið verði tekið upp að nýju og því fylgt eftir af festu. Skólastarf á Íslandi á undir högg að sækja vegna skorts á námsgögnum. Íslensk börn standa af þeim sökum ekki jafnfætis börnum á Norðurlöndunum og í þeim löndum sem við berum okkur gjarnan saman við og kennarar hafa færri tækifæri til að vinna að gæðakennslustundum. Að sama skapi á tungumálið okkar undir högg að sækja og standa þarf vörð um það. Aðgerða er þörf eigi síðar en strax.“