Vilja úr­bætur eftir út­tekt á samningum um lokun bensín­stöðva

Endurskoðunarnefnd borgarinnar tekur undir ábendingar innri endurskoðunar og beinir þess til borgarráðs að bregðist við með viðeigandi hætti, en skýrslan var tekin fyrir á fundi borgarráðs í dag sem stóð yfir óvenju lengi.

Forsaga málsins er sú að vorið 2019 tók borgarráð ákvörðun um fækkun bensínstöðva í borginni, og hófust í framhaldinu samningarviðræður milli borgarinnar við rekstraraðila og lóðahafa eldsneytisstöðva í Reykjavík. Borgarstjórn ákvað svo í maí í fyrra að fela IER að gera úttekt á aðdraganda og fyrirkomulagi samningaviðræðna borgarinnar við rekstraraðila og lóðarhafa sem höfðu það að markmiði að fækka eldsneytisstöðvum í Reykjavík. Meðal þess IER var falið að kanna var hvort málefnaleg sjónarmið hefðu legið til grundvallar samningunum og hvort hagsmunir borgarinnar hefðu verið nægjanlega tryggðir við samningsgerðina.

Sjá einnig: Síðasti dropinn á sögulegri stöð

Samkvæmt úttektinni var ákvörðun borgarráðs um að ganga til samningaviðræðna um lokun bensínstöðva í íbúðahverfum „í samræmi við málefnaleg meginmarkmið Reykjavíkurborgar um þróun byggðar og stefnu borgarinnar í loftslagsmálum,“ að því er segir meðal annars um niðurstöður úttektarinnar. Þá hafi fulltrúar í borgarráði haft greinargóðar upplýsingar um málið þegar það var tekið fyrir og það einróma samþykkt.

Hins vegar eru fjölmargar ábendingar raktar í skýrslunni, sem telur rúmar hundrað blaðsíður, um hvað betur hefði mátt fara í ferlinu. Þannig hafi til að mynda verið veikleikar í framsetningu meginmarkmiða borgarinnar auk þess sem fleiri sjónarmið hefði átt að taka til skoðunar við undirbúning viðræðna. Skortur á því hafi falið í sér lagalega áhættu sem borgin þurfi að íhuga til framtíðar.

Sjónarmið málefnaleg en bent á veikleika

Í samandregnum niðurstöðukafla skýrslunnar er því meðal annars svarað hvort málefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar og hvort hagsmunir borgarinnar hafi verið nægilega tryggðir við gerð samninganna. Þá leggur IER mat á verðlagningu á byggingarrétti innan Reykjavíkurborgar og á þekkingu borgarráðs á samningsmarkmiðum og efni samkomulaga.

Hvað lýtur að því hvort málefnaleg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar er það niðurstaða IER að svo hafi verið. Í framsetningu markmiða borgarinnar hafi hins vegar verið veikleikar og þá gerir IER athugasemdir við að borgin hafi ekki tekið til athugunar, áður en af stað var farið, hvort borgin þyrfti eða ætti að skilgreina þarfir sínar og stefnu um fækkun bensínstöðva með nákvæmari hætti.

Óvissa og ósamræmi í ákveðnum atriðum

Hvað lýtur að því hvort hagsmunir borgarinnar hafi verið nægilega tryggðir telur IER að þættir séu í samkomulögunum sem „ekki teljast til þess fallnir að tryggja markmiðin með skýrum hætti, en uppbyggingaráform og bindandi gildi þeirra er háð óvissu og áfram hafa lóðarhafar val um það hvort þeir ráðast í þá uppbyggingu sem gert er ráð fyrir í samkomulögunum,” líkt og það er orðað í skýrslunni. Þetta setji framgang meginmarkmiðanna í óvissu og rakin eru sérstaklega nokkur atriði um hvað betur hefði mátt fara í þeim efnum.

Eitt þeirra álitaefna sem fram höfðu komið í umræðu um málið er það hvort borgin hafi afsalað sér verðmætum eða veitt viðsemjundum sínum ívilnanir sem samræmdust ekki hagsmunum borgarinnar. Þetta atriði fellur utan afmörkun málsins sem IER var falið að skoða en engu að síður er tekið fram í skýrslunni að auka mætti gagnsæi og jafnræði í stjórnsýsluframkvæmd meðverklagsreglum um fyrirkomulag og útreikning byggingarréttargjalds.

„Ef byggingarréttargjaldi er ætlað að mæta kostnaði borgarinnar er eðlilegt að tekið sé mið af þessu við ákvörðun gjaldsins. Sú spurning er einnig þýðingarmikil hvort byggingarréttargjald sé ávallt réttlætanlegur mælikvarði. Óhætt er að draga þá ályktun að ákvörðun byggingarréttargjalds er ekki í samræmi við markaðsverð lóðarréttinda hverju sinni.“

Tólf úrbótatillögur settar fram

Líkt og áður segir gerir IER tólf tillögur að úrbótum sem lesa má í heild sinni hér að neðan. 

Tillögur um núverandi samkomulög við lóðarhafa

(1) Reykjavíkurborg ætti að ráðast í lagalega greiningu á því hvort samkomulögin frá júní 2021 og febrúar 2022 við lóðarhafa bensínstöðvalóða samrýmist reglum um samkeppni og ríkisaðstoð. Að því búnu ætti að taka ákvörðun um hvaða áhrif niðurstaðan hefur á ákvarðanir um frekari uppbyggingu á þeim lóðum þar sem ívilnun hefur ekki enn átt sér stað.

(2) Reykjavíkurborg þarf að viðhafa eftirlit með efndum samkomulaganna við lóðarhafa bensínstöðvalóða og hafa úrræði tiltæk ef lóðarhafar uppfylla ekki skyldur sínar.

Tillögur um samningaviðræður um breytingar á lóðanýtingu

(3) Mikilvægt er að mótuð séu skýr markmið fyrir samningaviðræður um breytingar á lóðanýtingu. Skilgreina þarf aðalmarkmiðið og æskilegt er að það sé mælanlegt svo að unnt sé að meta árangur. Ef stefnt er að undirmarkmiðum þarf að gera grein fyrir forgangsröðun þeirra og tengslum við aðalmarkmiðið. Einnig er nauðsynlegt að greina á milli bindandi markmiða og leiðbeinandi markmiða til að tryggja skýrar væntingar og ábyrgð í samningaferlinu.

(4) Við undirbúning samningaviðræðna um breytta nýtingu lóða ætti Reykjavíkurborg að skilgreina þarfir sínar og stefnu með skýrum hætti í aðalskipulagi og deiliskipulagi lóða. Jafnframt ætti að meta heimildir til eignarnáms sem varaleið ef samningar bera ekki árangur.

( 5) Tillögur um breytingar sem tengjast stefnumarkmiðum Reykjavíkurborgar þurfa að byggjast á faglegum undirbúningi, meðal annars greiningum á hagrænum og lagalegum afleiðingum og rökstuðningi um framkvæmanleika, áður en þær eru lagðar fram til samþykkis í ráðum.

Tillögur um starfs- og stýrihópa Reykjavíkurborgar

(6) Mikilvægt er að vinnuhópar, eins og samninganefndir, sem fá umfangsmikið verkefni til úrlausnar hafi starfsmann til aðstoðar, meðal annars til að skrá og varðveita fundargerðir, minnisblöð og greiningar í samræmi við lög um opinber skjalasöfn nr. 77/2014. Til hliðsjónar má benda á 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um starfs- og stýrihópa frá 2. febrúar 2018.

(7) Mælt er með að í reglum Reykjavíkurborgar um starfs- og stýrihópa komi fram að hópar sem fá umfangsmikið verkefni til úrlausnar fái faglega gæðarýni og ráðgjöf frásérfræðingi með þekkingu á viðkomandi málaflokki. Hópurinn ætti að meta í upphafi starfstímans hvenær þörf er á slíkri ráðgjöf og rýni. Rýnina þarf að skjalfesta og varðveita með öðrum gögnum. Sama verklag ætti að gilda um vinnuhópa, þar á meðal samninganefndir.

(8) Mælt er með að viðamikil mál sem varða skipulag og landnotkun innan borgarinnar og unnið er að í starfs- og stýrihópum eða vinnuhópum fái kynningu í viðeigandi fagráði, þ.e. í umhverfis- og skipulagsráði, áður en þau eru tekin til afgreiðslu í borgarráði. Mikilvægt er að í gögnum komi fram lykilatriði verkefnisins, þar á meðal álitamál, frávik og óvissuþættir. Markmiðið er að tryggja gagnsæi, stuðla að lýðræðislegri umræðu og gera aðilum kleift að móta sína faglegu og pólitísku afstöðu áður en ákvörðun er tekin.

Tillögur um reglur og verklag um úthlutun lóða og lóðarleigusamninga

(9) Rétt er að mæla fyrir um í reglum borgarinnar að framkvæma eigi:

• hagrænt og fjárhagslegt mat á því hvaða verðmæti eru látin í té þegar samið er við lóðarhafa um aukna uppbyggingu á lóð,

• hagræna og fjárhagslega greiningu þegar fella á niður eða veita á afslátt af hefðbundnum gjöldum og færa viðhlítandi rök fyrir henni,

• lagalega greiningu á álitaefnum, m.a. um jafnræði, ríkisaðstoð og samkeppni, þegar kemur að endurnýjun lóðarleigusamninga um atvinnuhúsnæði, sérstaklega ef samhliða er samið um aukna eða breytta nýtingu.

(10) Setja ætti reglur um fyrirkomulag, útboð og útreikninga á söluverði fyrir byggingarrétt fyrir íbúðar- og atvinnulóðir til að stuðla að gagnsæi í gjaldtöku Reykjavíkurborgar. Reglurnar þurfa að taka mið af jafnræðisreglum, samkeppnisreglum og reglum um ríkisaðstoð þannig að málefnaleg sjónarmið séu ávallt lögð til grundvallar ákvarðanatöku.

(11) Umhverfis- og skipulagssvið, sem hefur tekið við lóðamálum borgarinnar frá 1. september 2025, ætti að setja sér verklagsreglur í samræmi við reglur um lóðamál Reykjavíkurborgar til að stuðla að skilvirkni og réttri afgreiðslu mála.

(12) Í verklagsreglum um lóðamál Reykjavíkurborgar skal tryggt að farið sé yfir að nýir og endurnýjaðir lóðarleigusamningar séu í samræmi við gildandi reglur, gildandi skipulag og stefnur borgarinnar áður en þeir eru undirritaðir. Ábyrgðin þarf að vera skýr og yfirferðin skjalfest.