Forseti án aðhalds og ábyrgðar?

Með júnístjórnarskránni árið 1849 var einveldi afnumið í Danmörku en konungur hélt þó verulegum valdheimildum, m.a. sem æðsti handhafi framkvæmdarvalds. Þrátt fyrir afnám einveldis skyldi konungur og áfram vera friðhelgur og ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum. Sú regla var hins vegar lögfest að konungi væri ætíð nauðsyn á atbeina ráðherra til þess að nýta valdheimildir sínar. Þótt ráðherrar bæru ekki pólitíska ábyrgð gagnvart þinginu (og konungur gæti því skipað þá án tillits til stuðnings eða hlutleysis þingsins) fyrr en mun síðar var þannig tryggt að einhver bæri alltaf lagalega ábyrgð gagnvart þinginu við meðferð framkvæmdarvalds. Þessi lagalega ábyrgð kom bæði fram í því að þingið gat kallað ráðherra fyrir til svara eða höfðað gegn þeim dómsmál vegna embættisfærslu þeirra.

Við lýðveldisstofnun árið 1944 tók forseti að mestu við stjórnskipulegu hlutverki konungs. Forsetinn var þó frábrugðinn konungi að því leyti að hann var kjörinn í beinum kosningum og naut því lýðræðislegs umboðs ásamt því að bera pólitíska ábyrgð gagnvart þjóðinni. Í annan stað var forseta fengin sérstök heimild til að synja lögum staðfestingar og skjóta þeim til þjóðaratkvæðis, sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Líkt og konungur skyldi forseti hins vegar vera ábyrgðarlaus og þurfa á atbeina ráðherra að halda til hvers kyns stjórnarathafna, sbr. 19. gr. stjórnarskrárinnar.

Í tillögum stjórnlagaráðs til nýrrar stjórnarskrár er horfið frá því fyrirkomulagi að ákvarðanir séu teknar með sameiginlegri undirritun forseta og ráðherra, þar sem sá fyrrnefndi er ábyrgðarlaus en sá síðarnefndi beri lagalega (og einnig pólitíska) ábyrgð gagnvart þinginu. Þeim ákvörðunum sem forseta er ætlað að taka er fækkað með það fyrir augum að þær (fáu) ákvarðanir sem forseti hafi með höndum, taki hann persónulega og án atbeina ráðherra. Þetta er þó raunar ekki alls staðar skýrt, sbr. t.d. 63. og 85. gr. tillagnanna.

Eftir stendur hins vegar að forseta er ætlað tiltekið hlutverk sem handhafa framkvæmdarvalds, ekki síst við skipun æðstu embættismanna. Í tillögum stjórnlagaráðs er hvorki að finna ákvæði um ábyrgð né ábyrgðarleysi forseta sem framkvæmdarvaldshafa. Óljóst er t.d. hvort og hvernig unnt yrði að höfða einkamál gegn forseta vegna embættisathafna.

Hvað sem því líður virðist hæpið að um einhvers konar lagalega ábyrgð forseta gagnvart Alþingi yrði að ræða. Ef þetta er rétt yrðu athafnir forseta flokkur framkvæmdarvaldsathafna sem enginn, hvorki ráðherra né forseti, ber lagalega ábyrgð á gagnvart þinginu. Þegar um er að ræða þátttöku forseta í lagasetningu (sbr. núgildandi málskotsheimild hans til þjóðarinnar) er e.t.v. rökrétt að ábyrgð forseta á ákvörðunum, sem eru í eðli sínu pólitískar, sé eingöngu pólitísk og komi fram í forsetakosningum.

Öðru máli gegnir hins vegar um framkvæmdarvaldsathafnir sem grundvallast eiga á lögum og stjórnast af lögbundnum sjónarmiðum, líkt og á ótvírætt við um skipun embættismanna. Því má svo bæta við að Stjórnlagaráð skilgreinir allar athafnir forseta sem framkvæmdarvaldsathafnir andstætt fyrri stjórnarskrá (sjá 2. gr. tillagna). Hefði því mátt ætla af þessu að ábyrgð forseta Íslands yrði betur skilgreind en áður var, ekki síst með hliðsjón af því að lýðveldið á framvegis að hafa „þingræðisstjórn“, sbr. 1. gr. tillagna. Vart er ætlunin að stofna til embættis sem ber enga lagalega ábyrgð og nýtur einskis aðhalds frá öðrum stofnunum ríkisins, þ.e. þingi og dómstólum?