Neyðarlögin og framkvæmd þeirra

Í byrjun október tókst að koma í veg fyrir að bankastarfsemi stöðvaðist, þrátt fyrir fall viðskiptabankanna þriggja sem náðu yfir um 85% af bankakerfi landsins. Öll hefðbundin innlend bankaþjónusta gekk áfallalaust, bankaútibú voru opin og greiðslukort virkuðu. Stofnaðir voru nýir bankar til að sinna innlendri bankaþjónustu og ráðstafanir gerðar til að vernda og vinna úr eignum gömlu bankanna. Þessar aðgerðir voru framkvæmdar á grundvelli svokallaðra neyðarlaga sem Alþingi samþykkti 6. október sl.

Neyðarlögin ekki séríslensk

Alþjóðlega lausafjárkreppan sem ríkti á árinu 2008, dýpkaði verulega um miðjan september við fall Lehman Brothers. Í lok september og byrjun október komu stjórnvöld og seðlabankar í mörgum ríkjum einstökum fjármálafyrirtækjum til aðstoðar eða kynntu kostnaðarsamar aðgerðir til björgunar fjármálakerfum landa sinna. Hvorki íslensk stjórnvöld né Seðlabankinn, sem lánveitandi til þrautavara, höfðu fjárhagslegan styrk til þess að grípa til sambærilegra björgunaraðgerða.

Neyðarlögin voru viðbrögð til þess að draga úr samfélagslegu tjóni af völdum fjármálakreppunnar og endurreisa starfhæft bankakerfi. Með þeim fól Alþingi Fjármálaeftirlitinu það umfangsmikla verkefni að takmarka tjón á fjármálamarkaði, m.a. vegna fjárhags- eða rekstrarerfiðleika fjármálafyrirtækja og veitti því víðtækar heimildir til ráðstafana. Lögin veittu einnig fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, heimild til að reiða fram fjármagn til þess að stofna ný fjármálafyrirtæki eða yfirtaka fjármálafyrirtæki í vanda. Einnig má nefna að kröfur vegna innstæðna voru gerðar að forgangskröfu í þrotabú.

Neyðarlögin eiga efnislegar rætur í greinargerð um viðbúnað stjórnvalda vegna hugsanlegra erfiðleika á fjármálamarkaði sem kynnt var í febrúar 2006 af vinnuhópi stjórnvalda. Ekkert varð af lagasetningu á þeim tíma, en stjórnvöld gátu unnið á grunni þessara hugmynda með hliðsjón af fyrirmyndum í öðrum löndum.

Heimildir eins og þær sem finna má í neyðarlögunum eru ekki séríslenskar. Ýmis lönd hafa farið þá leið að hafa sérákvæði sem heimila víðtæk inngrip í starfsemi fjármálafyrirtækja í vanda og sérmeðferð í greiðsluerfiðleikum eða við gjaldþrot þeirra. Í Bandaríkjunum hafa stjórnvöld t.d. víðtækar heimildir til að taka yfir stjórn fjármálafyrirtækja, ráðstafa eignum þeirra og annast slit, auk þess sem innlán hafa forgangsstöðu við slit banka. Í Kanada, Sviss og Noregi hafa stjórnvöld einnig víðtækar heimildir vegna erfiðleika fjármálafyrirtækja og fleiri lönd íhuga slíkar lagabreytingar.

Beiting laganna

Neyðarlögunum var beitt, með það að markmiði að tryggja áframhaldandi innlenda bankastarfsemi fyrir almenning og atvinnulíf á Íslandi, þegar bankaráð þriggja stærstu bankanna komust að þeirri niðurstöðu að þeim væri ókleift að halda áfram rekstri og óskuðu eftir því að Fjármálaeftirlitið tæki yfir stjórn þeirra. Stjórnum bankanna var vikið frá og skilanefndir skipaðar í þeirra stað. Hlutverk skilanefnda er að koma í stað stjórna og sérstaklega að hafa umsjón með allri meðferð eigna gömlu bankanna og varðveita verðgildi þeirra sem best.

Bönkunum var skipt upp og nýir bankar stofnaðir. Skiptingin á eignum bankanna var í meginatriðum þannig að nýi bankinn tók yfir innlenda bankastarfsemi en erlend starfsemi var í gömlu bönkunum. Nýju bankarnir eru í eigu ríkisins sem skipaði þeim bankastjórnir og skuldbatt sig til að leggja fram eigið fé þannig að eiginfjárhlutfall (CAD) hvers banka verði a.m.k. 10%. Með skiptingunni minnkaði umfang bankakerfsins úr því að vera um ellefu-föld þjóðarframleiðsla í tæplega þrefalda.

Við stofnun nýju bankanna var settur upp stofnefnahagsreikningur til bráðabirgða, en unnið er að endanlegu verðmati á eignum og skuldum nýju bankanna. Þegar því verðmati er lokið munu nýju bankarnir greiða mismuninn á verðmæti eigna og skulda sem til þeirra voru færðar úr gömlu bönkunum. Greiðslan mun verða í formi fjármálagerninga, sem nánar verða útfærðir í samvinnu við kröfuhafa, en í því efni þarf að hyggja að t.d. tegund, mynt og tímalengd þessara fjárskuldbindinga.

Verkefnin fram undan

Fram undan eru mörg erfið en brýn verkefni. Þannig á eftir að ljúka við verðmat á nýju bönkunum, vinna úr eignum gömlu bankanna og vonandi ná sem bestri sátt við kröfuhafa þeirra um úrlausn mála. Meta þarf rekstraráætlanir nýju bankanna og framkvæma hæfismat á nýjum bankastjórum. Nýju bankarnir þurfa jafnframt að búa sig undir efnahagslega erfiðleika í íslensku atvinnulífi. Minni fjármálafyrirtækin þurfa að takast á við áhrif bankahrunsins og versnandi rekstrarumhverfi, til dæmis með minnkun efnahags, samruna og öðrum hagræðingaraðgerðum.

Þessu til viðbótar þarf að vinna af krafti að framtíðaruppbyggingu fjármálakerfisins og meta þá möguleika sem eru til staðar. Þannig þarf að taka afstöðu til þess hvort þörf sé á þremur viðskiptabönkum í ríkiseigu, hvernig stefna ríkisins sem eiganda að fjármálafyrirtækjum eigi að vera, hvort leita eigi eftir erlendri eignaraðild í bönkunum og hvernig best sé að dreifa eignarhaldi, auka markaðsaðhald og efla hlutabréfamarkað með því að gefa almenningi kost á að eignast hlut í ríkisbönkunum. Samhliða þessu þarf að endurskoða löggjöf um fjármálafyrirtæki og herða á reglum þar sem nauðsynlegt er. Viðskiptaráðherra hefur þegar skipað nefnd til að sinna þessu verki.

Fjármálakreppa gekk yfir Norðurlönd í upphafi tíunda áratugarins. Í Finnlandi náði kreppan til banka með yfir 90% af eignum bankakerfisins og verulegur samdráttur varð í þjóðarframleiðslu til skamms tíma. Finnar sýndu að með skýrri stefnu og einbeittri og markvissri vinnu er hægt að vinna sig út úr vandanum. Íslendingar hafa allar forsendur til að gera slíkt hið sama, en róðurinn verður þungur því allur heimsbúskapurinn er nú í fjármálakreppu.

Höfundur er forstjóri Fjármálaeftirlitsins.