Þegar lög­heimilið verður að útilokunartæki

Í frumvarpi sem lagt hefur verið fram á Alþingi (Þingskjal 304 – 236) sem nú er orðið að lögum frá Alþingi er að finna ákvæði sem virðist, við fyrstu sýn, saklaust og jafnvel praktískt.

Tilteknir greiðsluþegar sem hafa fengið örorku-, hlutaörorku- eða ellilífeyri, auk sjúkra- og endurhæfingargreiðslna, eigi að fá sérstaka eingreiðslu í desember 2025. En í sömu andrá er sett skilyrði sem breytir eðli greiðslunnar úr almennum stuðningi við lífeyrisþega í valkvæðan styrk sem er bundinn við lögheimili á ákveðnum degi.

Orðalagið er skýrt, eingreiðslan er aðeins greidd „enda hafi þeir verið með skráð lögheimili hér á landi 1. nóvember 2025“.

Þessi einfalda setning hefur stórar afleiðingar.

Hún útilokar heilan hóp lífeyrisþega—fólk sem hefur unnið sér inn réttindi í íslensku almannatryggingakerfi, uppfyllir öll önnur skilyrði, en er skráð með lögheimili erlendis. Þar á meðal er fjöldi einstaklinga sem býr í öðrum EES-ríkjum, t.d. í Svíþjóð, Noregi, Danmörku eða Þýskalandi, og hefur flutt búsetu sína af fjölskylduástæðum, heilbrigðisástæðum eða vegna þess að líf þeirra þróaðist þannig að þeir settu rætur utan lands. Þeir halda þó áfram að vera lífeyrisþegar samkvæmt íslenskum lögum, og þeir halda oft áfram að vera hluti af íslenska samfélaginu með margvíslegum hætti.

Meðal annars er þeim gert skylt að greiða útsvar til þess sveitarfélags sem þeir bjuggu í fyrir flutninga erlendis.

Spurningin sem hlýtur að vakna er þessi: Er réttlætanlegt—og lögmætt—að binda slíka eingreiðslu við lögheimili á Íslandi á tilteknum degi?

Og ef slík binding leiðir til þess að lífeyrisþegar með búsetu innan EES fá ekki greiðslu, stangast það þá á við stjórnarskrá Íslands og skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum?

Hvað er verið að gera í raun?

Til að meta lögmæti þarf fyrst að skilja eðli greiðslunnar. Eingreiðslan er ekki veitt út frá sérstöku mati á þörf, ekki byggð á þjónustu sem aðeins er veitt innanlands, og ekki háð umsókn þar sem viðkomandi þarf að sýna fram á tiltekinn kostnað sem verður aðeins til á Íslandi. Hún er tengd því að viðkomandi hafi verið greiðsluþegi samkvæmt almannatryggingum eða félagslegri aðstoð á árinu 2025. Þannig er greiðslan í reynd viðbót sem fylgir tryggingastöðu—stefnumótandi ákvörðun um að bæta fjárhagsstöðu lífeyrisþega eða ákveðinna bótaþega í lok árs.

Þegar greiðsla er tengd beint við tryggingastöðu verður hún almennt hluti af félagslegu tryggingakerfi, jafnvel þótt hún sé tímabundin eða nefnd „eingreiðsla“. Í framkvæmd skiptir það máli. Ef ríkið velur að greiða viðbót á grundvelli tryggingastöðu, þá gilda um hana jafnræðis- og samræmingarreglur sem eru sjálfstæðar, bæði innanlands og samkvæmt EES-rétti.

Ákvæðið um lögheimili virkar því ekki sem tæknilegt „afgreiðsluskilyrði“, heldur sem efnislegt útilokunarskilyrði: það segir beinlínis hverjir teljist verðugir viðbótarinnar og hverjir ekki, þrátt fyrir að vera í sama réttarlega hópi að öðru leyti.

Annað atriði sem ekki hefur verið skoðað nógu gaumgæfilega heldur hvað þetta varðar er sú staðreynd að fjöldi lífeyrisþega býr erlendis lungan úr árinu en er með lögheimili á íslandi þar sem þeir í flestum tilfellum búa utan EES svæðisins en innan þess líka og fá þar með þessa eingreiðslu.

Stjórnarskráin: Jafnræði sem þolir ekki tilviljanakennd mörk

Í íslenskri stjórnskipun er jafnræðisreglan ein af burðarstoðum. Samkvæmt 65. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án ómálefnalegrar mismununar. Þetta þýðir ekki að ríkið megi aldrei flokka fólk eða setja skilyrði. En það þýðir að allur mismunur verður að standast ákveðin lágmarksskilyrði: hann verður að vera byggður á málefnalegum sjónarmiðum, tengjast markmiði lagasetningarinnar með skýrum hætti, og vera í samræmi við meðalhóf.

Þegar horft er á lögheimilisskilyrðið í þessu frumvarpi blasir við að mismununin er skýr: lífeyrisþegar og bótaþegar eru í sömu stöðu hvað varðar rétt til greiðslna á árinu 2025, en eru meðhöndlaðir með ólíkum hætti eftir því hvort þeir eru skráðir með lögheimili á Íslandi 1. nóvember 2025. Dagsetningin er í sjálfu sér tilviljanakennd: hún merkir ekki endilega að fólk hafi átt meiri eða minni kostnað, eða að það hafi átt meiri eða minni rétt, heldur aðeins hvar það var skráð á einum tilteknum degi.

Löggjafinn gæti reynt að réttlæta þetta með því að segja að eingreiðslan sé hugsuð til að bregðast við kostnaði við að búa á Íslandi—verðbólgu, húsnæðiskostnaði og almennu verðlagi. Slík rök geta verið skiljanleg í stjórnmálum. En lögfræðileg spurning er önnur: Hvers vegna á lífeyrisþegi sem býr erlendis, en hefur samt íslenskar tryggingagreiðslur og er hluti af íslenska tryggingakerfinu, að vera alfarið útilokaður? Ef markmiðið er að mæta sérstökum kostnaði við búsetu á Íslandi, mætti hugsanlega hugsa sér útfærslur sem tengja greiðsluna við búsetukostnað eða framfærsluvísitölur. En að setja algjört „allt eða ekkert“ skilyrði um lögheimili er mjög gróf aðferð, og gróf aðferð er oft vandasöm í ljósi meðalhófs.

Þá kemur 76. gr. stjórnarskrárinnar einnig til skoðunar. Hún kveður á um að lög skuli tryggja rétt manna til aðstoðar vegna elli, örorku og veikinda. Þótt löggjafinn hafi rúmt svigrúm við útfærslu, er grundvallaratriði að þegar ríkið ákveður að veita viðbót til hóps sem nýtur tryggingaverndar, þá verður sú útfærsla að vera innan ramma jafnræðis og sanngirni. Að útiloka hluta lífeyrisþega, ekki vegna þess að þeir hafi minni rétt eða séu ekki lengur greiðsluþegar, heldur vegna þess að þeir hafa skráð lögheimili utan lands, getur talist ósamrýmanlegt þeim anda sem 76. gr. byggir á.

Í stuttu máli: stjórnarskrárlega er þetta ákvæði að minnsta kosti varhugavert. Það kallar á skýran rökstuðning af hálfu löggjafans sem þarf að standast strangt mat: Hvað er markmiðið? Hvernig tengist lögheimili markmiðinu? Er til vægara úrræði sem nær markmiðinu án þess að mismuna svo harkalega? Og hvers vegna er dagsetningin valin sem hún er?

EES-réttur: Frjáls för án refsingar

Ef stjórnarskrárvinkillinn er sterkur, þá er EES-vinkillinn oft enn skýrari, sérstaklega þegar kemur að félagslegum réttindum sem tengjast tryggingakerfum. Ein af meginhugmyndum EES-samningsins er að borgarar EES geti flutt á milli ríkja til búsetu eða starfa án þess að missa grundvallarréttindi eða verða settir í verri stöðu vegna þess að þeir nýttu sér frjálsa för.

Þegar einstaklingur flytur frá Íslandi til annars EES-ríkis á hann ekki að sæta refsingu í formi réttindaskerðingar sem tengist tryggingakerfum, nema slíkt sé sérstaklega réttlætanlegt og heimilað. Reglurnar um samræmingu almannatrygginga innan EES, einkum þær sem byggja á reglugerðum um samræmingu tryggingakerfa, miða að því að tryggja að réttindi „fylgi einstaklingnum“ og að búseta ein og sér verði ekki að hindrun sem brýtur gegn jafnræði innan innri markaðarins.

Ef eingreiðslan telst hluti af tryggingabótum eða viðbót sem tengist tryggingastöðu, verður að spyrja: Er heimilt að setja skilyrði sem útilokar þá sem búa í öðrum EES-ríkjum?

Í mjög mörgum sambærilegum málum í Evrópu hefur niðurstaðan verið sú að ríki mega ekki, með almennum og algjörum hætti, útiloka greiðsluþega sem hafa flutt innan EES, ef greiðslan er hluti af félagslegum réttindum sem byggja á tryggingastöðu. Slíkar reglur geta verið taldar ólögmæt mismunun eða ólögmæt hindrun frjálsrar farar.

Í þessu tilviki er áhrifin augljós: einstaklingur sem flytur til annars EES-ríkis tapar réttinum til eingreiðslunnar, ekki vegna þess að hann hafi misst tryggingastöðu, heldur vegna skráningar lögheimilis. Það getur haft kælingaráhrif: fólk hikar við að flytja eða er sett í verri stöðu eftir flutning. Slík áhrif eru einmitt það sem EES-réttur leitast við að koma í veg fyrir.

Þetta er ekki fræðilegt. Íslendingar eru margir búsettir innan EES, og hluti þeirra er á lífeyri eða endurhæfingu. Þeir eru ekki „utan kerfisins“. Þeir eru oft með lagalega stöðu sem greiðsluþegar Íslands, og í sumum tilvikum eru greiðslur þeirra hluti af samræmdu kerfi þar sem réttindi milli ríkja eru viðurkennd og flutt á milli. Þegar ríkið bætir við kerfið sérstöku framlagi, verður það að gæta að því að útfærslan brjóti ekki gegn þeim grundvallarreglum sem Ísland hefur skuldbundið sig til að virða.

Hvers vegna þetta skiptir máli fyrir samfélagið allt

Sumir munu spyrja: „Er þetta ekki bara einn styrkur, ein eingreiðsla?“ En það er einmitt vandinn. Þegar við samþykkjum að réttindi greiðsluþega geti verið háð tilviljanakenndum búsetu- eða skráningarskilyrðum, opnum við dyr að þróun þar sem félagsleg réttindi verða „staðbundin“ í stað þess að vera bundin við tryggingastöðu. Það getur skapað hættulegt fordæmi: að ríkið geti hvenær sem er bætt við kerfið greiðslum sem „fylgja aðeins þeim sem eru heima“, án þess að skýra hvernig slíkt samræmist jafnræðisreglum eða alþjóðlegum skuldbindingum.

Það er líka spurning um traust. Lífeyrisþegar hafa oft áratuga tengsl við íslenska samfélagið. Margir fluttu ekki til að „flýja“ íslenskt kerfi, heldur af fjölskyldu- og lífsaðstæðum. Að segja við þá: „Þú ert enn lífeyrisþegi, en þú færð ekki þessa viðbót af því að þú varst ekki með lögheimili á Íslandi á ákveðnum degi“ er skilaboð sem grafa undan hugmyndinni um samfelld og fyrirsjáanleg réttindi.

Hvað er hægt að gera?

Þegar einstaklingar telja að lagasetning eða stjórnsýsla brjóti gegn stjórnarskrárvörðum réttindum eða skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum, eru til leiðir sem eru bæði eðlilegar og lýðræðislegar.

Umboðsmaður Alþingis er einn slíkur farvegur. Umboðsmaður getur tekið til skoðunar hvort stjórnvöld hafi fylgt lögum og grundvallarreglum, þar á meðal jafnræðis- og meðalhófsreglum. Þótt umboðsmaður felli ekki lög úr gildi, getur álit hans haft verulegt vægi og skapað þrýsting á lagfæringar, sérstaklega ef rökstuðningur löggjafans er veikur eða ef framkvæmdin er ósanngjörn.

ESA (Eftirlitsstofnun EFTA) er annar farvegur þegar um EES-rétt er að ræða. Ef ákvæði eða framkvæmd er talin brjóta gegn EES-samningnum, er hægt að senda kvörtun til ESA. Slík kvörtun þarf að vera skýr, rökstudd og sýna fram á hvernig ákvæðið felur í sér mismunun eða hindrun frjálsrar farar. ESA getur, ef hún telur brot vera til staðar, haft uppi mál gagnvart íslenska ríkinu og farið fram á úrbætur.

Að auki er alltaf til staðar möguleiki á að málið fari í dómstóla, sérstaklega ef einstaklingur verður fyrir beinum fjárhagslegum skaða vegna útilokunar. En áður en til þess kemur er eðlilegt að reyna stjórnsýslu- og eftirlitsleiðir.

Hvað ætti löggjafinn að gera núna?

Það er ekki flókið að gera þetta rétt. Löggjafinn hefur val:

1. Fjarlægja lögheimilisskilyrðið og gera eingreiðsluna að raunverulegri viðbót fyrir alla greiðsluþega sem uppfylla grunnskilyrðin.

2. Ef markmiðið er sérstaklega að mæta kostnaði við búsetu á Íslandi, þá útfæra markmiðið með nákvæmari, málefnalegri leið, t.d. með skýrari skilgreiningu á eðli greiðslunnar, eða með úrræðum sem tengjast aðstæðum án þess að útiloka heila hópa með algjöru skilyrði.

3. Að minnsta kosti setja fram ítarlegan og sannfærandi lagarökstuðning sem sýnir að skilyrðið standist jafnræði og EES-skuldbindingar, og að vægari úrræði hafi verið skoðuð.

Ef slíkur rökstuðningur liggur ekki fyrir, eða ef hann byggir á almennum fullyrðingum sem standast ekki meðalhófs- og jafnræðismat, þá er hættan sú að ákvæðið verði síðar talið ólögmætt—með þeim kostnaði, óvissu og traustrofi sem því fylgir.

Niðurstaða: Lögheimili á ekki að vera sía í tryggingakerfinu

Eingreiðslan sem hér um ræðir er ekki smámál. Hún snertir kjarna spurningarinnar um hvernig við skilgreinum félagsleg réttindi: fylgja þau tryggingastöðu og jafnræði, eða eru þau bundin staðsetningu og skráningu á ákveðnum degi?

Að útiloka lífeyrisþega með lögheimili erlendis, þar á meðal innan EES, frá greiðslu sem byggir á tryggingastöðu þeirra innan íslenska kerfisins, er að mati margra bæði ósanngjarnt og lagalega hættuspil. Það er varhugavert í ljósi 65. gr. stjórnarskrárinnar, og það er líklegt til að kalla á árekstur við grunnreglur EES-réttar um frjálsa för og bann við mismunun.

Þetta er því mál sem kallar á endurskoðun áður en það verður að lögum—og ef það verður að lögum í þessari mynd, þá kallar það á rökstudda athugun Umboðsmanns Alþingis og, eftir atvikum, ESA.

Lífeyrisréttindi eiga að vera fyrirsjáanleg, byggð á skýrum reglum og virða jafnræði. Þegar kerfið bætir við nýrri greiðslu sem byggir á tryggingastöðu, ætti sú greiðsla að fylgja fólkinu—ekki lögheimilinu.

Hér eru breytingarnar á lögum almannatrygginga og hægt að skoða lögin með því að smella á tengilinn hér að neðan.

https://www.althingi.is/altext/157/s/0564.html

Höfundur er öryrki og efnahagslegur flóttamaður búsettur í Svíþjóð.