Var eitthvað sérstakt við búvörulögin? Stjórnskipunarkrísa? Jón Jónsson skrifar 19. nóvember 2024 12:45 Nokkuð hefur verið fjallað um dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-4202/2024, þar sem felld var úr gildi ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um íhlutun stofnunarinnar vegna starfsemi afurðastöðva. Nánar tiltekið var krafist inngrips í háttsemi framleiðendafélaga, en hugtakið fremleiðendafélag var tekið upp í búvörulög með breytingarlögum nr. 30/2024. Breytingarlögin fólu í sér að hluti starfsemi tiltekinna félaga var undanþegin ákvæðum samkeppnislaga. Með lögunum var valdsvið Samkeppniseftirlitsins þannig takmarkað. Málið var sannarlega umdeilt út frá sjónarmiðum um hagsmuni neytenda, samkeppnismál og starfsskilyrði bænda og fyrirtækja á búvörumarkaði. Niðurstaðan héraðsdóms hvílir á því að lögin hafi ekki verið sett í samræmi við 44. gr. stjórnarskrárinnar. Þar er kveðið á um að lagafrumvörp skuli fá þrjár umræður á Alþingi. Efnistexta umrædds lagafrumvarp var breytt verulega af þingnefnd eftir 1. umræðu. Eftir það fékk frumvarpið 2. og 3. umræðu þingsins og var samþykkt á Alþingi. Niðurstaða héraðsdóms réðst ekki af þeim hagsmunum sem lögin snertu, þótt umfjöllun sumra um málið geri að því skóna. Niðurstaðan varðar einungis það hvort stjórnskipunarlega hafi verið heimilt að gera svo viðamiklar breytingar á lagafrumvarpi svo það teldist hafa fengið þrjár umræður í skilningi stjórnarskrár. Sú staða er mun alvarlegri en þeir hagsmunir sem snerta búvörulögin. Oft verður mikill hluti lagatexta til í vinnu þingnefnda. Slík ákvæði geta gengið langt í breytingum og eru ekki alltaf í efnislegum tengslum við upphaflegt frumvarp. Ef mælikvarði héraðsdóms yrði lagður á aðra löggjöf, er mögulegt að umtalsverður hluti lagaákvæða teljist ógildur, jafnvel vegna laga sem samþykkt voru fyrir áratugum. Ef niðurstaða héraðsdóms stendur er því kominn upp alvarleg stjórnskipunarkrísa. En var eitthvað sérstakt við búvörulagafrumvarpið? Ef upphaflegt frumvarp er skoðað er ljóst að til stóð að bæta við nýjum kafla í lögin um framleiðendafélög. Í greinargerð með frumvarpinu kom m.a. fram að samtök í atvinnulífinu hafi óskað eftir því að afurðastöðvar í slátrun sauðfjár og stórgripa og kjötvinnslu fái undanþágu frá ákvæðum samkeppnislaga til samruna, aukins samstarfs og verkaskiptingar. Í vinnu þingnefndar var texta frumvarpsins sannarlega gjörbreytt. Frumvarpið fól áfram í sér nýjan kafla um framleiðendafélög, en breyting var þó gerð á skilgreiningu þess hugtaks. Efnislega varðaði frumvarpið áfram undanþágur frá ákvæðum samkeppnislaga á sviði búvöruframleiðslu. Það er hins vegar mat héraðsdóms að eftir breytingarnar hafi frumvarpið verið ,,eðlisólíkt“. Það vekur athygli að í dómi héraðsdóms er ekki fjallað um 58. gr. stjórnarskrár sem gerir ráð fyrir að Alþingi samþykki þingsköp. Í 37. gr. þingskaparlaga koma fram kröfur um að lagafrumvörp skuli samin með lagasniði og þeim fylgi greinargerð um tilgang þess yfirleitt og skýring á höfuðákvæðum. Af því má ráða að markmið og stefna að baki frumvarpi skilgreini hvað hefur verið sett á dagskrá Alþingis með frumvarpi. Það virðist í raun kjarni lagafrumvarpa, enda hægt að koma stefnu til leiðar með ýmiskonar útgáfum á lagatexta. Frumvarp vegna breytinga á búvörulögum eftir breytingu þingnefndar varðaði sannarlega það málefni sem lagt var fyrir löggjafann. Þar fyrir utan varðaði nýr frumvarpstexti sömu atriði og upphaflegi textinn, þótt einnig hafi verið gerðar efnisbreytingar. Afgreiðsla frumvarpsins var í samræmi við þingskaparlög, en nefna má að í 40. gr. þeirra er sérstakur varnagli um að einn þingmaður eða ráðherra geti krafist að mál sé tekið aftur upp í nefnd, verði breytingar á frumvarpi eftir 2. umræðu. Þingskaparlög tryggja því ekki aðeins þrjár umræður, heldur einnig tvöfalda umfjöllun nefnda. Krafa stjórnarskrár um þrjár umræður hvílir á því að mál fái ítarlega málsmeðferð og þ.a.l. er gengið út frá því að breytingar verði á frumvörpum. Fjöldi umræðna er hugsaður til þess að sitjandi þingmenn íhugi lagsetningu og geri þær breytingar sem meirihluti er fyrir. Þannig verður löggjafarvald að geta starfað. Í niðurstöðu héraðsdóms er nefndur Hæstaréttardómur frá 1950, þar sem upp hafði komið sú staða að ekki var sami lagatexti samþykktur í efri og neðri deild Alþingis. Lög höfðu því ekki fengið þrjár umræður, enda gerði stjórnarskrá þá ráð fyrir 3 umræðum í báðum deildum. Einnig var vísað til dóma frá 1997, þar sem við skjalavinnu Alþingis hafði skammstöfun víxlast úr brl. í brt., í tenglsum við krókaflamarksbáta. Textinn sem var samþykktur hafði því ekki hvílt á þinglegri meðferð eftir þingskaparlögum. Þýðing þessara dóma, ef einhver er, varðar það fremur að mikilvægt er að lagafrumvarp hafi fengið málsmeðferð samkvæmt lögum um þingsköp. Þegar störf Alþingis eru skoðuð má greina að í störfum þingnefnda verður oft mikil breyting á lagatexta. Málefni hefur verið sett á dagskrá þingsins og þingskaparlög hafa alltaf gert ráð fyrir málefnavinnu í þingnefndum eftir 1. umræðu. Þá berast þinginu umsagnir frá fjölda aðila. Þingnefndir hafa lagt til breytingar á heildartexta frumvarps og að inn í frumvörp verði teknar breytingar sem ekkert hafa með tilgang upphaflegs frumvarps að gera. Út frá ákvæðum þingskaparlaga um efni lagafrumvarpa virðist það mun frekar eðlisbreyting á frumvarpi þegar nefnd tekur inn í frumvarp ný efnisatriði, en þegar þingnefnd endurskoðar heildartexta frumvarps á grunni tilgangs upphaflegs frumvarps. Engin ítarleg greining hefur farið fram en nefna má sem dæmi lög nr. 48/2014 um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða. Upphaflegt frumvarp fól í sér eitt efnisákvæði um að ákveða aflahlutdeild í úthafsrækju. Það frumvarp sem var samþykkt eftir störf þingnefndar fól í sér 14 efnisákvæði, t.d. um nokkur algjörlega ótengd málefni laga um stjórn fiskveiða. Er öll slík löggjöf í uppnámi? Líklegt er að tugir eða hundruðir lagákvæða standist ekki mælikvarða héraðsdóms. Greina má skoðun mína á niðurstöðu dómsins í þessum skrifum. Áfrýjun er beinlínis nauðsynleg og gæti líklega orðið beint til Hæstaréttar. Velta má upp hvort lagasetning sé vönduð ef miklar breytingar verða á frumvörpum og einnig hvort þingsköp ættu að skýra nánar heimildir til frumvarpsbreytinga. Málið varðar hins vegar það hvort löggjafarvald í landinu geti starfað og gert nauðsynlegar breytingar á frumvörpum. Grundvallaratriðið er hvort ákvæðum þingskaparlaga hafi verið fylgt, enda gerir stjórnarskrá ráð fyrir að þingsköp hvíli á lögum og þ.m.t. útfærslan á því hvernig skilyrði um þrjár umræður skuli mætt. Löggjafarvaldið er nú tiltölulega veikt og hugmyndafræði dómsins færir Alþingi enn frekar að því að vera afgreiðslustofnun stjórnarfrumvarpa. Höfundur er hæstaréttarlögmaður. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Búvörusamningar Alþingi Undanþága kjötafurðastöðva frá samkeppnislögum Mest lesið Hvernig vogar þú þér að gera grín að Möggu Stínu? Elliði Vignisson Skoðun Rúmfatalagerinn, ekki fyrir alla! Ragnar Gunnarsson Skoðun Hættið að þykjast standa með mannréttindum – hafnið nýju útlendingafrumvarpi Jón Sigurðsson Skoðun Ráðgátan um RÚV Helgi Brynjarsson Skoðun Er edrúlífið æðislegt? Jakob Smári Magnússon Skoðun Flækjustig í skjóli einföldunar Kolbrún Georgsdóttir Skoðun Ísland þarf engan sérdíl Magnús Árni Skjöld Magnússon Skoðun Lausnir í leikskólamálum Kristín Thoroddsen Skoðun Hvetjandi refsing Reykjavíkurborgar Halla Gunnarsdóttir Skoðun Hvað er í gangi? Jón Pétur Zimsen Skoðun Skoðun Skoðun Í örugga höfn! Örlygur Hnefill Örlygsson,Bergur Elías Ágústsson skrifar Skoðun Reykjavíkurmódelið er skref í rétta átt – fyrir börnin og starfsfólkið Bozena Raczkowska skrifar Skoðun Varasjóður eða hefðbundið styrkjakerfi? Birgitta Ragnarsdóttir skrifar Skoðun Geðheilsa á tímum óvissu og áskorana María Heimisdóttir skrifar Skoðun Kópavogsmódelið Ragnheiður Ósk Jensdóttir skrifar Skoðun Villta vestur ólöglegra veðmálaauglýsinga á Íslandi Skúli Bragi Geirdal skrifar Skoðun Sterkari saman – geðheilsa er mannréttindi allra Halldóra Jónsdóttir,Halldóra Víðisdóttir,Júlíana Guðrún Þórðardóttir skrifar Skoðun Ísland þarf engan sérdíl Magnús Árni Skjöld Magnússon skrifar Skoðun Er edrúlífið æðislegt? Jakob Smári Magnússon skrifar Skoðun Rúmfatalagerinn, ekki fyrir alla! Ragnar Gunnarsson skrifar Skoðun Að gera ráð fyrir frelsi Birgir Orri Ásgrímsson skrifar Skoðun Að þekkja sín takmörk Heiðar Guðjónsson skrifar Skoðun Gervigreind og dómgreind Henry Alexander Henrysson skrifar Skoðun Fjárfesting í réttindum barna bætir fjárhag sveitarfélaga Marín Rós Eyjólfsdóttir skrifar Skoðun Hættið að þykjast standa með mannréttindum – hafnið nýju útlendingafrumvarpi Jón Sigurðsson skrifar Skoðun Alþjóða geðheilbrigðisdagurinn – réttur til réttrar meðferðar Pétur Maack Þorsteinsson skrifar Skoðun Á að takmarka samfélagsmiðlanotkun barna? María Rut Kristinsdóttir skrifar Skoðun Hvernig vogar þú þér að gera grín að Möggu Stínu? Elliði Vignisson skrifar Skoðun Hvað er í gangi? Jón Pétur Zimsen skrifar Skoðun Lausnir í leikskólamálum Kristín Thoroddsen skrifar Skoðun Hjálpum fólki að eignast börn Hildur Sverrisdóttir skrifar Skoðun Ráðgátan um RÚV Helgi Brynjarsson skrifar Skoðun Hvetjandi refsing Reykjavíkurborgar Halla Gunnarsdóttir skrifar Skoðun Flækjustig í skjóli einföldunar Kolbrún Georgsdóttir skrifar Skoðun Lýst eftir afstöðu Viðreisnar til ríkisstyrkja Diljá Mist Einarsdóttir skrifar Skoðun Vegferð menntunar Bryngeir Valdimarsson skrifar Skoðun Almenningssamgöngur fyrir útvalda: Áskorun til stjórnar Strætó bs. og Reykjavíkurborgar Þorsteinn Árnason Sürmeli: skrifar Skoðun Forðumst að sérhagsmunir geti keypt sig til áhrifa í stjórnmálum Arna Lára Jónsdóttir skrifar Skoðun Bætt dagsbirta í Svansvottuðum byggingum Bergþóra Góa Kvaran skrifar Skoðun Skólamáltíðir í Hafnarfirði. Af hverju bauð enginn í verkið? Davíð Arnar Stefánsson skrifar Sjá meira
Nokkuð hefur verið fjallað um dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-4202/2024, þar sem felld var úr gildi ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um íhlutun stofnunarinnar vegna starfsemi afurðastöðva. Nánar tiltekið var krafist inngrips í háttsemi framleiðendafélaga, en hugtakið fremleiðendafélag var tekið upp í búvörulög með breytingarlögum nr. 30/2024. Breytingarlögin fólu í sér að hluti starfsemi tiltekinna félaga var undanþegin ákvæðum samkeppnislaga. Með lögunum var valdsvið Samkeppniseftirlitsins þannig takmarkað. Málið var sannarlega umdeilt út frá sjónarmiðum um hagsmuni neytenda, samkeppnismál og starfsskilyrði bænda og fyrirtækja á búvörumarkaði. Niðurstaðan héraðsdóms hvílir á því að lögin hafi ekki verið sett í samræmi við 44. gr. stjórnarskrárinnar. Þar er kveðið á um að lagafrumvörp skuli fá þrjár umræður á Alþingi. Efnistexta umrædds lagafrumvarp var breytt verulega af þingnefnd eftir 1. umræðu. Eftir það fékk frumvarpið 2. og 3. umræðu þingsins og var samþykkt á Alþingi. Niðurstaða héraðsdóms réðst ekki af þeim hagsmunum sem lögin snertu, þótt umfjöllun sumra um málið geri að því skóna. Niðurstaðan varðar einungis það hvort stjórnskipunarlega hafi verið heimilt að gera svo viðamiklar breytingar á lagafrumvarpi svo það teldist hafa fengið þrjár umræður í skilningi stjórnarskrár. Sú staða er mun alvarlegri en þeir hagsmunir sem snerta búvörulögin. Oft verður mikill hluti lagatexta til í vinnu þingnefnda. Slík ákvæði geta gengið langt í breytingum og eru ekki alltaf í efnislegum tengslum við upphaflegt frumvarp. Ef mælikvarði héraðsdóms yrði lagður á aðra löggjöf, er mögulegt að umtalsverður hluti lagaákvæða teljist ógildur, jafnvel vegna laga sem samþykkt voru fyrir áratugum. Ef niðurstaða héraðsdóms stendur er því kominn upp alvarleg stjórnskipunarkrísa. En var eitthvað sérstakt við búvörulagafrumvarpið? Ef upphaflegt frumvarp er skoðað er ljóst að til stóð að bæta við nýjum kafla í lögin um framleiðendafélög. Í greinargerð með frumvarpinu kom m.a. fram að samtök í atvinnulífinu hafi óskað eftir því að afurðastöðvar í slátrun sauðfjár og stórgripa og kjötvinnslu fái undanþágu frá ákvæðum samkeppnislaga til samruna, aukins samstarfs og verkaskiptingar. Í vinnu þingnefndar var texta frumvarpsins sannarlega gjörbreytt. Frumvarpið fól áfram í sér nýjan kafla um framleiðendafélög, en breyting var þó gerð á skilgreiningu þess hugtaks. Efnislega varðaði frumvarpið áfram undanþágur frá ákvæðum samkeppnislaga á sviði búvöruframleiðslu. Það er hins vegar mat héraðsdóms að eftir breytingarnar hafi frumvarpið verið ,,eðlisólíkt“. Það vekur athygli að í dómi héraðsdóms er ekki fjallað um 58. gr. stjórnarskrár sem gerir ráð fyrir að Alþingi samþykki þingsköp. Í 37. gr. þingskaparlaga koma fram kröfur um að lagafrumvörp skuli samin með lagasniði og þeim fylgi greinargerð um tilgang þess yfirleitt og skýring á höfuðákvæðum. Af því má ráða að markmið og stefna að baki frumvarpi skilgreini hvað hefur verið sett á dagskrá Alþingis með frumvarpi. Það virðist í raun kjarni lagafrumvarpa, enda hægt að koma stefnu til leiðar með ýmiskonar útgáfum á lagatexta. Frumvarp vegna breytinga á búvörulögum eftir breytingu þingnefndar varðaði sannarlega það málefni sem lagt var fyrir löggjafann. Þar fyrir utan varðaði nýr frumvarpstexti sömu atriði og upphaflegi textinn, þótt einnig hafi verið gerðar efnisbreytingar. Afgreiðsla frumvarpsins var í samræmi við þingskaparlög, en nefna má að í 40. gr. þeirra er sérstakur varnagli um að einn þingmaður eða ráðherra geti krafist að mál sé tekið aftur upp í nefnd, verði breytingar á frumvarpi eftir 2. umræðu. Þingskaparlög tryggja því ekki aðeins þrjár umræður, heldur einnig tvöfalda umfjöllun nefnda. Krafa stjórnarskrár um þrjár umræður hvílir á því að mál fái ítarlega málsmeðferð og þ.a.l. er gengið út frá því að breytingar verði á frumvörpum. Fjöldi umræðna er hugsaður til þess að sitjandi þingmenn íhugi lagsetningu og geri þær breytingar sem meirihluti er fyrir. Þannig verður löggjafarvald að geta starfað. Í niðurstöðu héraðsdóms er nefndur Hæstaréttardómur frá 1950, þar sem upp hafði komið sú staða að ekki var sami lagatexti samþykktur í efri og neðri deild Alþingis. Lög höfðu því ekki fengið þrjár umræður, enda gerði stjórnarskrá þá ráð fyrir 3 umræðum í báðum deildum. Einnig var vísað til dóma frá 1997, þar sem við skjalavinnu Alþingis hafði skammstöfun víxlast úr brl. í brt., í tenglsum við krókaflamarksbáta. Textinn sem var samþykktur hafði því ekki hvílt á þinglegri meðferð eftir þingskaparlögum. Þýðing þessara dóma, ef einhver er, varðar það fremur að mikilvægt er að lagafrumvarp hafi fengið málsmeðferð samkvæmt lögum um þingsköp. Þegar störf Alþingis eru skoðuð má greina að í störfum þingnefnda verður oft mikil breyting á lagatexta. Málefni hefur verið sett á dagskrá þingsins og þingskaparlög hafa alltaf gert ráð fyrir málefnavinnu í þingnefndum eftir 1. umræðu. Þá berast þinginu umsagnir frá fjölda aðila. Þingnefndir hafa lagt til breytingar á heildartexta frumvarps og að inn í frumvörp verði teknar breytingar sem ekkert hafa með tilgang upphaflegs frumvarps að gera. Út frá ákvæðum þingskaparlaga um efni lagafrumvarpa virðist það mun frekar eðlisbreyting á frumvarpi þegar nefnd tekur inn í frumvarp ný efnisatriði, en þegar þingnefnd endurskoðar heildartexta frumvarps á grunni tilgangs upphaflegs frumvarps. Engin ítarleg greining hefur farið fram en nefna má sem dæmi lög nr. 48/2014 um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða. Upphaflegt frumvarp fól í sér eitt efnisákvæði um að ákveða aflahlutdeild í úthafsrækju. Það frumvarp sem var samþykkt eftir störf þingnefndar fól í sér 14 efnisákvæði, t.d. um nokkur algjörlega ótengd málefni laga um stjórn fiskveiða. Er öll slík löggjöf í uppnámi? Líklegt er að tugir eða hundruðir lagákvæða standist ekki mælikvarða héraðsdóms. Greina má skoðun mína á niðurstöðu dómsins í þessum skrifum. Áfrýjun er beinlínis nauðsynleg og gæti líklega orðið beint til Hæstaréttar. Velta má upp hvort lagasetning sé vönduð ef miklar breytingar verða á frumvörpum og einnig hvort þingsköp ættu að skýra nánar heimildir til frumvarpsbreytinga. Málið varðar hins vegar það hvort löggjafarvald í landinu geti starfað og gert nauðsynlegar breytingar á frumvörpum. Grundvallaratriðið er hvort ákvæðum þingskaparlaga hafi verið fylgt, enda gerir stjórnarskrá ráð fyrir að þingsköp hvíli á lögum og þ.m.t. útfærslan á því hvernig skilyrði um þrjár umræður skuli mætt. Löggjafarvaldið er nú tiltölulega veikt og hugmyndafræði dómsins færir Alþingi enn frekar að því að vera afgreiðslustofnun stjórnarfrumvarpa. Höfundur er hæstaréttarlögmaður.
Hættið að þykjast standa með mannréttindum – hafnið nýju útlendingafrumvarpi Jón Sigurðsson Skoðun
Skoðun Reykjavíkurmódelið er skref í rétta átt – fyrir börnin og starfsfólkið Bozena Raczkowska skrifar
Skoðun Sterkari saman – geðheilsa er mannréttindi allra Halldóra Jónsdóttir,Halldóra Víðisdóttir,Júlíana Guðrún Þórðardóttir skrifar
Skoðun Hættið að þykjast standa með mannréttindum – hafnið nýju útlendingafrumvarpi Jón Sigurðsson skrifar
Skoðun Alþjóða geðheilbrigðisdagurinn – réttur til réttrar meðferðar Pétur Maack Þorsteinsson skrifar
Skoðun Almenningssamgöngur fyrir útvalda: Áskorun til stjórnar Strætó bs. og Reykjavíkurborgar Þorsteinn Árnason Sürmeli: skrifar
Skoðun Forðumst að sérhagsmunir geti keypt sig til áhrifa í stjórnmálum Arna Lára Jónsdóttir skrifar
Hættið að þykjast standa með mannréttindum – hafnið nýju útlendingafrumvarpi Jón Sigurðsson Skoðun