Hvers konar lýðveldi?

Samkvæmt 1. gr. stjórnarskrárinnar er Ísland lýðveldi með þingbundinni stjórn. Í „lýðveldi“ felst að æðsti handhafi ríkisvalds (þjóðhöfðinginn) er kjörinn en fær ekki stöðu sína að erfðum. Af „þingbundinni stjórn“ verður dregin sú ályktun að þjóðþingið fari með mikilvægar valdheimildir og sé ein af meginstjórnarstofnunum ríkisins.

Ákvæðið segir hins vegar ekkert um hvernig skiptingu valds milli þessara stofnana lýðveldisins skuli nánar háttað. Við þá endurskoðun stjórnarskrárinnar sem nú stendur yfir má heita samkomulag um að þetta atriði í stjórnskipun Íslands þurfi að endurskoða og skýra. Hins vegar er fremur óljóst hvaða sjónarmið eigi að ráða ferðinni við þessa endurskoðun.

Í umræðu um samband þings og forseta virðast tvenns konar sjónarmið takast á. Annars vegar er uppi sú hugmynd að forseti Íslands eigi fyrst og fremst að vera ópólitískt sameiningartákn án verulegs stjórnskipulegs hlutverks, svipað og skandinavískur konungur eða drottning. Þessa leið má nefna „þjóðþingsleiðina“. Hins vegar er uppi það sjónarmið að embætti forseta Íslands sé í lykilhlutverki í stjórnskipun sem grundvallist á dreifingu valds og gagnkvæmu aðhaldi stofnana („checks and balances“). Þessa hugmynd má kenna við „forsetaþingræði“. Núverandi stjórnskipun vegur með vissum hætti salt milli þessara sjónarmiða.

Samkvæmt hugmyndinni um forsetaþingræði (sbr. t.d. nánari útfærslu í viðauka við 1. bindi skýrslu stjórnlaganefndar 2011, dæmi B, bls. 198 o.áfr.) má líkja hlutverki forsetans við næturvörð stjórnskipunarinnar sem veitir aðalhandhöfum löggjafar- og framkvæmdarvalds aðhald við ákveðnar afmarkaðar aðstæður.

Núgildandi heimild forsetans til að vísa lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu samræmist vel þessari hugmynd, en einnig kæmi til greina að forsetinn færi með öryggishlutverk við fjárstjórn ríkisins, t.d. ef Alþingi hygðist reka ríkissjóð með stórkostlegum eða langvarandi halla. Þá mætti einnig tryggja betur sjálfstæði dómsvaldsins með því að taka skipunarvaldið alfarið úr höndum ráðherra og færa það forseta, þó þannig að honum væru settar stjórnskipulegar og lagalegar skorður við þessa ákvörðun.

Vald án aðhalds og ábyrgðar er ósamrýmanlegt lýðveldishugmyndinni. Þótt forseti kunni að þurfa að standa kjósendum reikningsskap í kosningum (og beri þannig pólitíska ábyrgð) er engu að síður nauðsynlegt að huga vandlega að lagalegri ábyrgð, einkum refsi- og skaðabótaábyrgð vegna athafna forseta. Einnig þyrfti við útfærslu forsetaþingræðis að huga að því hvernig aðhaldi þingsins gagnvart forseta eigi að vera háttað.

Samkvæmt núgildandi stjórnarskrá getur þingið virkjað pólitíska ábyrgð forseta með því að krefjast frávikningar hans með þjóðaratkvæði (sbr. 13. gr. stjskr.). Eðlilegt væri að til viðbótar þessu kæmi heimild þingsins til að krefjast frávikningar forseta með dómi („impeachment“), ef það væri mat þingsins að forseti bryti gegn stjórnskipun ríkisins (sjá t.d. áður tilv. skýrslu, bls. 97, 98 og 203).

Tillaga stjórnlagaráðs, þar sem sem Ísland er lýst „lýðveldi með þingræðisstjórn“ og Alþingi og forseti fara ekki lengur saman með löggjafarvaldið andstætt núgildandi stjórnarskrá (sbr. 2. gr. tillagna), sýnist reist á þjóðþingshugmyndinni sem áður greinir. Sama á við um þrengingu á málskotsrétti forseta og afnámi ríkisráðs sem stjórnlagaráð telur úrelt. Önnur atriði vekja hins vegar upp spurningar að þessu leyti, t.d. aðkoma forseta að skipun dómara og ríkisstjórnarmyndun.

Óneitanlega hefði verið æskilegt ef skýrari heildarsýn hefði birst í tillögum stjórnlagaráðs á hlutverk og samspil þessara meginstjórnarstofnana ríkisins.

Á hinn bóginn má spyrja hvort tillögur stjórnlagaráðs séu einfaldlega vitnisburður um þá staðreynd að lítil almenn umræða hefur farið fram um þessi atriði. Er vilji þjóðarinnar þjóðþingræði eða vill hún viðhalda og jafnvel styrkja blandaða stjórnskipun, þar sem embætti forseta Íslands veitir þingi og ríkisstjórn aðhald?