Er ekki hægt að breyta kirkjuskipaninni með stjórnarskrárbreytingu?

Sumir málsmetandi miðlar hafa haldið því fram að ekki sé hægt að breyta kirkjuskipan ríkisins með stjórnarskrárbreytingu, heldur verði slíkt aðeins gert með almennri lagabreytingu. Hafa sumir tekið svo stórt upp í sig að segja að þeir stjórnlagaþingsframbjóðendur sem leggja áherslu á slíkt vaði reyk og eigi fremur að bjóða sig fram til Alþingis en stjórnlagaþings. Undanfarið hef ég orðið var við að sí fleiri halda slíku fram og því er nauðsynlegt að eyða misskilning sem þessum.

Það fer ekki á milli mála að það er hægt að breyta kirkjuskipan ríkisins með lagabreytingu þar sem svo segir beinlínis í 2. mgr. 62. gr. stjskr. Hins vegar er ég ósammála því að það sé aðeins hægt að breyta kirkjuskipaninni með lagabreytingu, og þar með ekki stjórnarskrárbreytingu.

Í 62. gr. stjórnarskrárinnar segir að hin evangelíska lúterska kirkja skuli vera þjóðkirkja á Íslandi og skuli ríkisvaldið að því leyti styðja hana og vernda, en því megi breyta með lögum. Er með því átt við að breyta megi kirkjuskipan ríkisins með almennri lagabreytingu frá Alþingi. Hér er því um reglu að ræða sem hefur minni vernd en almenn stjórnarskráratkvæði. Stjórnarskrárgjafinn hefur því framselt vald sitt til að breyta þessu, en framsalið er ekki endanlegt.

Í 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar er svo fyrir mælt að tillögur, hvort sem eru til breytinga eða viðauka á stjórnarskránni, megi bera upp á Alþingi. Nái slík tillaga samþykki skuli rjúfa þing þá þegar og boða til almennra kosninga að nýju. Samþykki nýtt þing ályktunina óbreytta þá skal hún staðfest af forseta og verða frá því gild stjórnskipunarlög.

Í 2. mgr. 79. gr. segir „Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipan ríkisins samkvæmt 62. gr., og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg".

Sem fyrr segir má breyta 62. gr. með lögum, en sá fyrirvari er þó gerður að ef lagabreyting verður gerð á kirkjuskipaninni þá skal leggja slíkar ákvarðanir í þjóðaratkvæðagreiðslu. Því er ljóst að þjóðaratkvæðagreiðsla þarf að fara fram ef Alþingi breytir kirkjuskipan með lögum en það er óvíst og umdeilt hvort þjóðaratkvæðagreiðsla þurfi að fara fram ef kirkjuskipan ef breytt með stjórnarskrárbreytingu.

Hvort sem 2. mgr. 79. gr. eigi við um lagabreytingar og stjórnarskrárbreytingar á 62. gr. þá tel ég alveg ljóst að stjórnarskrárgjafinn getur aldrei framselt vald sitt með endanlegum hætti. Sem dæmi þá segir í 2. mgr. 69. gr. stjskr. að aldrei megi mæla fyrir um dauðarefsingu í lögum. Það þýðir þó ekki að hendur stjórnarskrárgjafans séu bundnir út eilífðina. Stjórnarskrárgjafinn gæti breytt þessu ákvæði ef hann kysi svo, en vonum samt að það gerist aldrei. Ástæðan er sú að 1. mgr. 79. gr. mælir fyrir um hvernig breyta skuli stjórnarskránni. Ef farið er samkvæmt því ákvæði má breyta öllum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Ef fara ætti öðruvísi um breytingar á einstökum ákvæðum en sem segir í 1. mgr. 79. gr. þá þyrfti að vera skýrlega mælt fyrir um slíkt. Ef það ættu að vera strangari reglur til að breyta sumum stjórnarskrárákvæðum, þá þyrftu þau sömu ákvæði að vera sérstaklega undanþegin hinni almennu breytingareglu 1. mgr. 79. gr. Ekkert slíkt er að finna.

Í 1. mgr. 79. gr. er að finna einu regluna í stjórnarskránni um hvernig stjórnarskránni verði breytt. Hvergi er að finna neitt sem gefur til kynna að öðruvísi fari um sjálfa 2. mgr. 79. gr. Svarið liggur því í augum uppi. Ef það er hægt að breyta 2. mgr. 79. gr. með þeim hætti sem segir í 1. mgr. 79. gr. stjskr. þá er augljóst að stjórnarskrárgjafinn getur breytt stjórnskipulega varðri stöðu á kirkjuskipan ríkisins.

Þó svo það kæmi ekki fram í stjórnarskrá að ríkið styrki eitt trúfélag umfram önnur þá er ekkert sem mælir því í mót að Alþingi ákveði slíkan stuðning í krafti fjárstjórnarvalds síns. Engin þörf er á að mælt sé fyrir um þjóðkirkju í stjórnarskrá.

Ef einhverjir hafa af því áhyggjur að ekki sé hægt að breyta 62. gr. fyrr en búið er að breyta 2. mgr. 79. gr. þá eru slíkar áhyggjur óþarfi. Það væri einfaldlega hægt að leysa slík vandkvæði með því að hið seinna þing sem samþykkja á stjórnskipunarbreytingarnar byrjar á því að taka fyrir þingið stjórnarskrártillöguna um breytingu á 2. mgr. 79. gr. Um leið og forseti skrifar undir þá tillögur þá verður hún gild stjórnskipunarlög. Að því loknu væri hægt að fara með stjórnskipunartillöguna um afnám 62. gr. fyrir þing og forseta. Ekki verður tekin afstaða til þess hvort þörf sé á æfingum sem þessum en ljóst er að áhyggjur sem þessar eru þarfalausar.

Niðurstaðan er því sú að það er hægt að breyta kirkjuskipaninni með stjórnarskrárbreytingu.

Höfundur er lögfræðingur og frambjóðandi til stjórnlagaþings, 3-18-3.