Um útlenda embættismenn

Frá því að norskur maður var settur seðlabankastjóri hafa efasemdir verið látnar í ljós um hvort það samrýmist 20. gr. stjórnarskrárinnar þar sem íslenzkur ríkisborgararéttur er áskilinn til skipunar í embætti. Af því hefur sprottið nokkur umræða, en hún hefur farið út um víðan völl eins og einatt gerist í orðaskaki Íslendinga. Fjögur dæmi skulu nefnd.

Fordæmi – valdaættir – þjóðremba – úrelt ákvæðiFyrst má hér nefna til sögunnar Þórólf Matthíasson prófessor sem bent hefur á það fordæmi að erlendur ríkisborgari hafi verið settur í prestsembætti og síðan skipaður eftir að hafa fengið íslenzkan ríkisborgararétt. Nauðsynlegt sé að fá hingað erlenda afburðamenn til starfa og þá skipti engu máli hvort þeir geti sungið, skrifað eða skammazt á íslenzku. (Fréttablaðið 4. marz 2009).

Kristján B. Jónasson rithöfundur ræðir um að erlendur blaðamaður sem hann lýsir með hástemmdum orðum hafi gert úttekt á íslenzku þjóðfélagi, en hún hafi snúizt um annað en „þá ósvinnu að norskur maður skuli hafa fengið hér embætti svo innlendar valdaættir verkjar í litningana og vitna utanbókar í Áshildarmýrarsamþykktina frá 1496 um að innbornir einstaklingar skuli einir kallaðir til metorða." (Lesbók Morgunblaðisins 8. marz 2009).

Víkverja leiðist þjóðremba, en óttast að hún sé að færast í aukana. „Eitt dæmi um þjóðrembu eru viðbrögð við ráðningu nýs seðlabankastjóra. ... Eftir bankahrunið var hrópað að þörf væri á erlendum sérfræðingum, en þegar þeir svo koma er skammazt. Ekki viturleg viðbrögð finnst Víkverja." (Morgunblaðið 8. marz 2009).

Agnar Freyr Helgason, nemi við London School of Economics, segir þetta: „Að gera þjóðerni hans að einhverju aðalatriði er náttúrlega alveg út í hött og bara gert til þess að draga athyglina frá því sem raunverulega skiptir máli. Ákvæðinu um ríkisborgararétt embættismanna hlýtur annars að vera breytt ef það verður farið í gagngerðar breytingar á stjórnarskránni á næstunni. Það er barn síns tíma." (Fréttablaðið 12. marz 2009).

Þórólfur Matthíasson kemst næst því að halda sig við efnið og skírskotar til fordæmis án þess að velta því fyrir sér hvort embætti prests og seðlabankastjóra séu sambærileg og er þá eingöngu hafður í huga veraldlegur þáttur prestsembætta. Í skrifi Kristjáns B. Jónassonar kveður við þann tón að innlendar valdaættir séu að verja hagsmuni sína eins og löngum. Hér endurómar sú söguskoðun að það sem miður hafi farið á Íslandi sé að kenna innlendu afturhaldi sem löngum hafi tekizt á við erlendar (danskar) framfarir og frjálslyndi. Víkverji bætir um betur og nú er þjóðremban að verki. Agnari Helgasyni lízt nokkuð vel á bankastjórann; ákvæði 2. mgr. 20. gr. er úrelt.

 

Stjórnarskrá Noregs og DanmerkurÁður en lengra er haldið er rétt að líta til nálægra landa. Í 92. gr. norsku stjórnarskrárinnar er norskur ríkisborgararéttur skilyrði fyrir að menn „utnevnes til embetsmenn" auk þess sem þeir verða að kunna norsku.

Undantekningar eru gerðar um kennara við háskóla og menntaskóla og ræðismenn erlendis. Í 27. gr. stjórnarskrár Dana er ríkisborgararéttur einnig áskilinn. Þar segir: „Ingen må ansættes som tjenestemand uden at have indfødsret." Því má bæta hér við að í 28. gr. 4. tl. samningsins um Efnahagssvæði Evrópu er frjálst flæði vinnuafls takmarkað þannig, að það nær ekki til starfa í opinberri þjónustu. Af þessu má ráða að erlendar valdaættir tryggi hagsmuni sína ekki síður en Íslendingar og þjóðremban leiki nú ljósum logum um Evrópu rétt eins og vofa kommúnismans 1848. Þeir Kristján og Víkverji eiga sér óvíða griðastað.

 

Að sneiða hjá kjarna málsinsAthygli vekur hversu fimlega þeir, sem vitnað er til, sneiða hjá kjarna málsins sem er túlkun á 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar í ljósi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. Í þess stað er orðræðunni snúið upp í það hversu nauðsynlegt sé að fá erlenda afburðamenn til starfa á Íslandi og að þeim lítist nokkuð vel á bankastjórann. Þannig er umræðu drepið á dreif. - Nú snýst málið ekki um persónu seðlabankastjórans sem er áreiðanlega hinn færasti og fengur að ráðum hans. Athugasemdir mínar lúta að því hvernig staðið hefur verið að setningu hans í embætti og þar á hann engan hlut að máli.

Grundvallarmunur á setningu og skipunÁsmundur Helgason lögfræðingur hefur þá sérstöðu að gera sér ljóst um hvað málið snýst. Í grein í Fréttablaðinu 18. marz sl. rekur hann efni starfsmannalaga nr. 38/1954 og nr. 70/1996 - þau ákvæði sem lúta að réttarstöðu embættismanna, setningu, skipun og starfslok. Hann viðurkennir að breytingar hafi orðið við gildistöku síðarnefndu laganna en telur mig ýkja þær. Enn sé grundvallarmunur á skipun og setningu í embætti. Um huglægt mat sem liggur til grundvallar ályktunum og orðavali er tilgangslítið að þrátta. Eigi að síður vil ég árétta niðurstöðu mína í stuttu máli.

Fyrst skal vikið að 24. gr. starfsmannalaganna. Þar er setning heimiluð í tveimur tilfellum.

Í fyrsta lagi í forföllum skipaðs embættismanns. Þetta getur ekki átt við þar sem embætti seðlabankastjóra voru lögð niður og nýtt stofnað í þeirra stað. Ekki hafði verið skipað í það og því engum forföllum til að dreifa.

Í öðru lagi má setja embættismann til reynslu áður en hann er skipaður. Norski bankastjórinn er þá settur samkvæmt þessu ákvæði og þannig getur hann setið í allt að tvö ár.

Ásmundur vekur athygli á því að í greinargerð sé tekið fram að þeir sem settir séu í embætti verði ekki sjálfkrafa embættismenn. Sá sem situr í lögfestu embætti hlýtur þó að vera embættismaður; athugasemdir í greinargerð breyta því ekki.

 

Túlkun í ljósi breyttrar réttarstöðuUm það er ekki ágreiningur að eftir gildistöku starfsmannalaganna 1996 sé nú ljóst hverjir teljist embættismenn skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Hins vegar telur Ásmundur ekki sjáanleg nein rök fyrir þeirri efnisbreytingu að nú nái skilyrðið um ríkisborgararétt einnig til setningar í embætti. Breytingar á reglum um réttarstöðu embættismanna 1996 heimili engan veginn að teygt sé á gildissviði reglunnar í stjórnarskránni gagnvart gerningum sem falla ekki undir hana hvort sem litið sé til orðalags og langvarandi túlkunar þess. Engin breyting hafi verið gerð á stjórnarskránni og engar vísbendingar séu um að ætlunin hafi verið að hrófla við heimild ráðherra til að setja tímabundið í embætti. Lögin frá 1996 breyti í engu réttarstöðunni að þessu leyti, hvað þá að þau hafi áhrif á túlkun stjórnarskrárinnar.

Hér er annars vegar skírskotað til orðalags og hins vegar langvarandi túlkunar.

Þar sem stjórnfesta ríkir eru stjórnarskrár fremur stuttorðar. Til viðbótar kemur stjórnmála- eða pólitísk menning sem birtist í stjórnskipunarhefðum og venjum sem sumar hafa að geyma grundvallarreglur - eins og þingræðisregluna - en aðrar koma til fyllingar settum ákvæðum og breyta jafnvel bókstaf þeirra, sbr. t.d. sum ákvæði um hlutverk forseta í II. kafla stjórnarskrárinnar, eins og 15. gr. og V. kafla um dómsvaldið þar sem hvergi segir að dómstólar skeri úr því hvort lög samrýmist stjórnarskránni, en þeir gera samt og hafa lengi gert. Áherzla á að breyta þurfi orðalagi stjórnarskrárinnar til þess að binda tímabundna setningu í embætti við ríkisborgararétt ber vitni um bókstafstrú sem er ekki í samræmi við íslenzkar stjórnskipunarhefðir.

Um langvarandi túlkun á 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar liggur ekkert fyrir, enda ólíklegt að fleiri hafi verið settir í embætti eftir 1996 en einn prestur. Ef fordæmi eru ekki fleiri verður ekki með réttu talað um langvarandi túlkun.

Vissulega hafa lög áhrif á túlkun stjórnarskrárinnar og er skemmst að minnast löggjafar sem setur eignarréttindum og atvinnufrelsi takmörk, sbr. 72. og 75. gr. Þegar dregið er úr þeim mun sem er á setningu og skipan í embætti, sem gert var 1996, hlýtur það að hafa áhrif á túlkun 2. mgr. 20. gr. Ef fast er haldið við bókstafinn verður smám saman rýmkað fyrir erlendum mönnum í embætti á Íslandi og þá verða menn að gera sér grein fyrir því hvað menn vilja. Af umræðu síðustu vikur verður ekki annað ályktað en margir séu fúsir til að gangast undir erlenda höfðingja.

Loks segir í grein Ásmundar að stjórnarskráin gefi ekkert tilefni til að greina milli einstakra embætta, þannig að hæfisskilyrði 2. mgr. 20. gr. útiloki að útlendingar séu settir í sum embætti en ekki önnur. Þessu hefur ekki verið haldið fram, heldur hinu að með bókstafstúlkun sé útlendum mönnum opnuð leið til að sitja í embætti æðstu stjórnenda landsins - eins og embætti seðlabankastjóra - og starfa við löggæzlu og öryggisgæzlu í allt að tvö ár. Hvert verður svo næsta skref? Að horfið verði frá bókstafnum og þeim rökum beitt að enginn munur sé á setningu og skipun og erlendir ríkisborgarar verði skipaðir í embætti?

Loks fylgir sú fullyrðing að stjórnarskránni sé engin virðing sýnd með því að leggja sig í líma við að lesa út úr henni reglur sem þar sé ekki að finna. Þetta hafa þó fræðimenn okkur fremri lengi gert.

P.s. Grein mín birtist í Fréttablaðinu 11. marz og grein Ásmundar 18. marz.