Spurningunni breytt – en ekki for­sendunum

Það tók ekki langan tíma fyrir nýtt orðalag þjóðaratkvæðaspurningarinnar að rekast á eigin forsendur.

Eftir gagnrýni frá Feneyjanefndinni, Landskjörstjórn, Carl Baudenbacher og fjölmörgum innlendum umsagnaraðilum ákvað meirihluti utanríkismálanefndar að breyta orðalagi þjóðaratkvæðaspurningarinnar. Í stað þess að tala um að „halda áfram“ aðildarviðræðum við Evrópusambandið skyldu kjósendur nú greiða atkvæði um að „hefja viðræður að nýju“.

Þessi breyting á augljóslega að mæta þeirri gagnrýni að fyrra orðalagið fæli í sér ákveðna stjórnskipulega samfellu sem ekki væri sjálfgefið að almenningur sæi með sama hætti. Feneyjanefndin og Landskjörstjórn töldu orðalagið ekki hlutlaust og Carl Baudenbacher gekk svo langt að tala um „manipulation“ — eða stjórnun með orðalagi.

En síðan birtist nefndarálit meirihluta utanríkismálanefndar.

Og þar stendur þetta:

„Þar sem aðildarumsókn Íslands frá 2009 telst enn í gildi myndi erindi stjórnvalda fela í sér beiðni um að halda áfram viðræðum og að stjórnvöld færu þess á leit við ESB að vera aftur meðhöndluð sem umsóknarríki.“

Þarna rifnar gríman af breytingunni á orðalaginu.

Því þótt þjóðinni sé nú sagt að hún eigi aðeins að greiða atkvæði um að „hefja viðræður að nýju“, byggir nefndarálitið sjálft enn á sömu samfelluhugsun og gagnrýnd var frá upphafi. Umsóknin er sögð „enn í gildi“. Talið er um að „halda áfram viðræðum“. En um leið er sagt að Ísland þurfi að verða „aftur meðhöndlað sem umsóknarríki“.

Þessi síðasta setning er sláandi.

Ef Ísland þarf að óska eftir því að verða „aftur meðhöndlað sem umsóknarríki“, þá vaknar eðlilega spurningin hvort Ísland teljist í raun umsóknarríki nú þegar — eða hvaða stjórnskipulega stöðu sé þá í raun verið að lýsa. Er hér verið að lýsa einhvers konar „dormant“ eða óvirkri stöðu sem hvorki hefur verið skilgreind með skýrum hætti né virðist hafa notið sameiginlegs skilnings? Þess er hið minnsta hvergi getið í kennslubókum um ESB.

Þrátt fyrir fullyrðingar um að umsókn Íslands hafi aldrei verið afturkölluð var Ísland engu að síður fjarlægt af öllum opinberum listum Evrópusambandsins yfir umsóknarríki. Umheimurinn fékk því skýr skilaboð um að Ísland teldist ekki lengur virkt umsóknarríki. ESB heldur enda ekki úti sérstökum flokki fyrir „dormant“ eða óvirkar umsóknir.

Öll röksemdafærsla meirihlutans virðist þannig byggja á því að Ísland hafi árið 2015 ekki sent sérstakt formlegt afturköllunarbréf til ráðs ESB. Af því er síðan dregin sú ályktun að umsóknin lifi áfram.

En það er ekki sjálfkrafa sama og að fyrir liggi skýr og sameiginleg stjórnskipuleg niðurstaða um stöðu umsóknarinnar.

Stór hluti Íslendinga — og raunar margir þeirra sem komu að málinu utan Íslands, eins og sjá má af athugasemdum Carl Baudenbacher og Feneyjanefndarinnar — taldi að með bréfi utanríkisráðherra árið 2015 hefði Ísland ekki lengur stöðu sem umsóknarríki. Á sama tíma virðast stofnanir Evrópusambandsins hafa haldið ákveðinni stofnanalegri samfellu lifandi innan eigin stjórnsýslu. Það er nákvæmlega þessi merkingarárekstur sem umræðan um orðalag þjóðaratkvæðagreiðslunnar hefur snúist um síðustu mánuði.

Það er því ekki undirliggjandi stjórnskipuleg hugsun meirihlutans sem hefur breyst heldur aðeins orðalag þjóðaratkvæðaspurningarinnar. Breytingin virðist fyrst og fremst hafa verið gerð til að mæta gagnrýni Feneyjanefndarinnar, Landskjörstjórnar, Carl Baudenbacher og fleiri umsagnaraðila. Sjálft umboðið sem þjóðaratkvæðagreiðslan á að veita er hins vegar enn skilgreint sem umboð til að halda áfram aðildarviðræðum á grundvelli umsóknarinnar frá 2009.

Án sameiginlegs skilnings er vandinn enn til staðar

Ef þessi umræða hefur sýnt eitthvað, þá er það hversu brothættur sameiginlegur skilningur getur orðið þegar stjórnskipulegar athafnir eru túlkaðar með ólíkum hætti af almenningi, stjórnvöldum og yfirþjóðlegum stofnunum. Þá verða orð ekki lengur formsatriði heldur hluti af þeirri stjórnskipulegu merkingu sem pólitískar ákvarðanir byggja á.

Það er líklega ástæðan fyrir því að nýtt orðalag þjóðaratkvæðaspurningarinnar rekst nú svona bersýnilega á eigin forsendur. Því þótt orðunum hafi verið breytt lifir sama stjórnskipulega samfelluhugsunin áfram í nefndarálitinu sjálfu. Umræðan síðustu mánuði hefur hins vegar sýnt að enginn skýr sameiginlegur skilningur virðist hafa verið til staðar um stöðu aðildarumsóknarinnar eftir 2015.

Nýtt nefndarálit upp á 55 blaðsíður breytir því ekki.

Höfundur er hagfræðingur.