Kúvending í fiskveiðistjórn? Skúli Magnússon skrifar 6. maí 2015 07:00 Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Mest lesið 1 stk. ísl. ríkisborgararéttur - kr. 1,600 Róbert Björnsson Skoðun Þegar þeir sem segjast þjóna þjóðinni ráðast á hana Ágústa Árnadóttir Skoðun Faglegt mat eða lukka? I: Frá kennslustofu til stafbókar Bogi Ragnarsson Skoðun Hvers vegna ekki bókun 35? Hjörtur J. Guðmundsson Skoðun Hvað kosta mannréttindi? Anna Lára Steindal Skoðun Ósk um sérbýli, garð og rólegt umhverfi dregur fólk frá höfuðborgarsvæðinu Margrét Þóra Sæmundsdóttir Skoðun Eru borgir barnvænar? Þétting byggðar og staða barna í skipulagi Lára Ingimundardóttir Skoðun Héraðsvötn og Kjalölduveitu í nýtingarflokk Jens Garðar Helgason,Ólafur Adolfsson Skoðun Evrópumet! Háskólamenntun minnst metin á Íslandi Vilhjálmur Hilmarsson Skoðun Auðlindarentan heim í hérað Arna Lára Jónsdóttir Skoðun Skoðun Skoðun „Elska skaltu náunga þinn“ – gegn rasisma, hatri og sögufölsunum öfga hægrisins Guðrún Ósk Þórudóttir skrifar Skoðun Ósk um sérbýli, garð og rólegt umhverfi dregur fólk frá höfuðborgarsvæðinu Margrét Þóra Sæmundsdóttir skrifar Skoðun Auðlindarentan heim í hérað Arna Lára Jónsdóttir skrifar Skoðun Héraðsvötn og Kjalölduveitu í nýtingarflokk Jens Garðar Helgason,Ólafur Adolfsson skrifar Skoðun Eru borgir barnvænar? Þétting byggðar og staða barna í skipulagi Lára Ingimundardóttir skrifar Skoðun Hvað kosta mannréttindi? Anna Lára Steindal skrifar Skoðun Faglegt mat eða lukka? I: Frá kennslustofu til stafbókar Bogi Ragnarsson skrifar Skoðun Hvers vegna ekki bókun 35? Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun 1 stk. ísl. ríkisborgararéttur - kr. 1,600 Róbert Björnsson skrifar Skoðun Ný nálgun fyrir börn með fjölþættan vanda Guðmundur Ingi Þóroddsson,Guðbjörg Sveinsdóttir skrifar Skoðun Setjum kraft í íslenskukennslu fullorðinna Anna Linda Sigurðardóttir skrifar Skoðun Áhrif veiðigjalda ná út fyrir atvinnugreinina Ásgerður Kristín Gylfadóttir skrifar Skoðun Við stöndum með Anahitu og Elissu Valgerður Árnadóttir,Rósa Líf Darradóttir,Aldís Amah Hamilton,Þorgerður María Þorbjarnardóttir,Árni Finnsson skrifar Skoðun RÚV - ljósritunarstofa ríkisins? Birgir Finnsson skrifar Skoðun Að vera hvítur og kristinn Guðbrandur Einarsson skrifar Skoðun Heilbrigðisþjónusta í heimabyggð – loksins orðin að veruleika Anton Guðmundsson skrifar Skoðun Komum heil heim eftir hvítasunnuhelgina Ágúst Mogensen skrifar Skoðun Leiðin til Parísar (bókstaflega) Ólafur St. Arnarsson skrifar Skoðun Ósnertanlegir eineltisseggir og óhæfir starfsmenn Diljá Mist Einarsdóttir skrifar Skoðun Opinber skýring til Sigurjóns Þórðarsonar Heiðrún Lind Marteinsdóttir skrifar Skoðun Ekkert kerfi lifir af pólitískan geðþótta Guðrún Hafsteinsdóttir skrifar Skoðun Þegar undirskrift skiptir máli – um gervigreind, vottun og verðmæti mannlegra athafna Henning Arnór Úlfarsson skrifar Skoðun Hoppað yfir girðingarnar Vilhjálmur Árnason skrifar Skoðun Þegar ég fékk séns Heiða Ingimarsdóttir skrifar Skoðun Verður greinilega að vera Ísrael Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Evrópumet! Háskólamenntun minnst metin á Íslandi Vilhjálmur Hilmarsson skrifar Skoðun Ríkið tekur – landsbyggðirnar fá minna Hjálmar Bogi Hafliðason skrifar Skoðun Snjallasta stefnubreyting Samfylkingarinnar Jóhann Frímann Arinbjarnarson skrifar Skoðun Þegar samfélagið þagnar Benóný Valur Jakobsson skrifar Skoðun Stjórnleysi í íslenskri dýravernd Árni Stefán Árnason skrifar Sjá meira
Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra.
Ósk um sérbýli, garð og rólegt umhverfi dregur fólk frá höfuðborgarsvæðinu Margrét Þóra Sæmundsdóttir Skoðun
Skoðun „Elska skaltu náunga þinn“ – gegn rasisma, hatri og sögufölsunum öfga hægrisins Guðrún Ósk Þórudóttir skrifar
Skoðun Ósk um sérbýli, garð og rólegt umhverfi dregur fólk frá höfuðborgarsvæðinu Margrét Þóra Sæmundsdóttir skrifar
Skoðun Eru borgir barnvænar? Þétting byggðar og staða barna í skipulagi Lára Ingimundardóttir skrifar
Skoðun Ný nálgun fyrir börn með fjölþættan vanda Guðmundur Ingi Þóroddsson,Guðbjörg Sveinsdóttir skrifar
Skoðun Við stöndum með Anahitu og Elissu Valgerður Árnadóttir,Rósa Líf Darradóttir,Aldís Amah Hamilton,Þorgerður María Þorbjarnardóttir,Árni Finnsson skrifar
Skoðun Þegar undirskrift skiptir máli – um gervigreind, vottun og verðmæti mannlegra athafna Henning Arnór Úlfarsson skrifar
Ósk um sérbýli, garð og rólegt umhverfi dregur fólk frá höfuðborgarsvæðinu Margrét Þóra Sæmundsdóttir Skoðun