Kúvending í fiskveiðistjórn? Skúli Magnússon skrifar 6. maí 2015 07:00 Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Mest lesið Áform um að eyðileggja Ísland! Jóna Imsland Skoðun Tjaldið fellt í leikhúsi fáránleikans Vésteinn Ólason Skoðun Hvaða einkunn fékkst þú á bílprófinu? Grétar Birgisson Skoðun Græna vöruhúsið setur svartan blett á íslenskt samfélag Davíð Aron Routley Skoðun Heilbrigðisreglugerð WHO: Hagsmunir eða heimska? Júlíus Valsson Skoðun Flugnám - Annar hluti: Afskiptaleysi stjórnvalda Matthías Arngrímsson Skoðun Málþófs klúður Sægreifa-flokkanna Jón Þór Ólafsson Skoðun Dæmt um efni, Hörður Árni Finnsson,Elvar Örn Friðriksson,Snæbjörn Guðmundsson Skoðun Halldór 12.07.25 Halldór Sóvésk sápuópera Franklín Ernir Kristjánsson Skoðun Skoðun Skoðun Hvaða einkunn fékkst þú á bílprófinu? Grétar Birgisson skrifar Skoðun Að koma út í lífið með verri forgjöf, hvernig tilfinning er það? Davíð Bergmann skrifar Skoðun Tjaldið fellt í leikhúsi fáránleikans Vésteinn Ólason skrifar Skoðun Heilbrigðisreglugerð WHO: Hagsmunir eða heimska? Júlíus Valsson skrifar Skoðun Málþófs klúður Sægreifa-flokkanna Jón Þór Ólafsson skrifar Skoðun Græna vöruhúsið setur svartan blett á íslenskt samfélag Davíð Aron Routley skrifar Skoðun Dæmt um efni, Hörður Árni Finnsson,Elvar Örn Friðriksson,Snæbjörn Guðmundsson skrifar Skoðun Flugnám - Annar hluti: Afskiptaleysi stjórnvalda Matthías Arngrímsson skrifar Skoðun Sóvésk sápuópera Franklín Ernir Kristjánsson skrifar Skoðun Á hvaða vegferð er ríkisstjórn Kristrúnar Frostadóttur gagnvart sjávarútvegssveitarfélögunum? Anton Guðmundsson skrifar Skoðun Dæmir sig sjálft Jón Pétur Zimsen skrifar Skoðun Mega blaðamenn ljúga? Páll Steingrímsson skrifar Skoðun Ákall um nægjusemi í heimi neyslubrjálæðis Hólmfríður Jennýjar Árnadóttir skrifar Skoðun Hvað hefur áunnist á 140 dögum? Heiða Björg Hilmisdóttir,Dóra Björt Guðjónsdóttir,Sanna Magdalena Mörtudóttir,Helga Þórðardóttir,Líf Magneudóttir skrifar Skoðun Samstarf er lykill að framtíðinni Magnús Þór Jónsson skrifar Skoðun Kjarnorkuákvæði? Dagur B. Eggertsson skrifar Skoðun Hver erum við? Hvert stefnum við? Arnar Þór Jónsson skrifar Skoðun Í skugga virkjana, þegar náttúran fær ekki að tala: Hvammsvirkjun lamin í gegn með góðu og illu Gunnar Þór Jónsson,Svanborg R. Jónsdóttir skrifar Skoðun Fjármálalæsi í fríinu – fjárfesting sem endist lengur en sólbrúnkan! Íris Björk Hreinsdóttir skrifar Skoðun Hugtakið valdarán gengisfellt Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Ábyrgðin er þeirra Vilhjálmur Árnason skrifar Skoðun Dæmt um form, ekki efni Hörður Arnarson skrifar Skoðun Að þröngva lífsskoðun upp á annað fólk Sævar Þór Jónsson skrifar Skoðun Um fundarstjórn forseta Bryndís Haraldsdóttir skrifar Skoðun Hjálpartæki – fyrir hverja? Júlíana Magnúsdóttir skrifar Skoðun Flugnám - Fyrsti hluti: Menntasjóður námsmanna og ECTS einingar Matthías Arngrímsson skrifar Skoðun Áform um að eyðileggja Ísland! Jóna Imsland skrifar Skoðun Í 1.129 daga hefur Alþingi hunsað jaðarsettasta hóp samfélagsins Grímur Atlason skrifar Skoðun Tekur ný ríkisstjórn af skarið? Árni Einarsson skrifar Skoðun Strandveiðar í gíslingu – Alþingi sveltir sjávarbyggðir Árni Björn Kristbjörnsson skrifar Sjá meira
Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra.
Skoðun Á hvaða vegferð er ríkisstjórn Kristrúnar Frostadóttur gagnvart sjávarútvegssveitarfélögunum? Anton Guðmundsson skrifar
Skoðun Hvað hefur áunnist á 140 dögum? Heiða Björg Hilmisdóttir,Dóra Björt Guðjónsdóttir,Sanna Magdalena Mörtudóttir,Helga Þórðardóttir,Líf Magneudóttir skrifar
Skoðun Í skugga virkjana, þegar náttúran fær ekki að tala: Hvammsvirkjun lamin í gegn með góðu og illu Gunnar Þór Jónsson,Svanborg R. Jónsdóttir skrifar
Skoðun Fjármálalæsi í fríinu – fjárfesting sem endist lengur en sólbrúnkan! Íris Björk Hreinsdóttir skrifar
Skoðun Flugnám - Fyrsti hluti: Menntasjóður námsmanna og ECTS einingar Matthías Arngrímsson skrifar