Er Ísland stjórnlaust samfélag?

Grunnurinn að samfélagi okkar er byggður á hugmyndunum um lýðræði og lýðveldi. Þannig er stjórnarskrá okkar byggð á þeim stjórnunarformum en ekki á grundvelli ráðstjórnar eða beinnar valdsstjórnar þröngs hóps samfélagsþegna. Þetta má allt saman glögglega lesa út úr stjórnarskránni en þar segir afar skýrt í 1. gr. að:

 „Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn.“ 

Fæstir velta líklega fyrir sér hvað þessi orð 1. gr. stjórnarskrár þýða í raun og veru. Líklega þvælist ekki fyrir mörgum hvað orðið lýðveldi þýðir. Það þýðir í raun að valdið sé hjá lýðnum, fólkinu í landinu. Þeim virðist hins vegar fara fækkandi sem skilja hvað orðin í seinni hluta 1. gr. þýða í raun, en þar stendur: „með þingbundinni stjórn.“  Þar er átt við ríkisstjórn landsins sé ekki sjálfstætt stjórnvald heldur séu ráðherrar tilnefndir og studdir til valda af meirihluta þingmanna. Ríkisstjórn hefur því framkvæmdavald frá meirihluta Alþingis, til framkvæmda á vilja og ákvörðunum Alþingis. Þessi atriði skilgreinast enn betur í 2. gr. stjórnarskrár en þar segir eftirfarandi:

„ 2. gr. Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“

Vert er að vekja athygli fólks á þeirri greinilegu þrískiptingu valds sem fram kemur í 2. gr. stjórnarskrár. Afar skýrt er að Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti situr ekki á þingi og tekur því ekki þátt í mótun laga. Hann þarf hins vegar sem þjóðarleiðtogi að staðfesta það sem hið pólitíska Alþingi hefur gert. Með staðfestingu forseta öðlast samþykkt Alþingis lagagildi.

Annar hluti hins þrískipta valds er svo eins og segir í 2. gr.: „Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið.“ Framkvæmdavaldið sem heild er ríkisstjórn, embættismenn stjórnarráðs og stofnana ríkisins. Hér á eftir verður vikið að því hvernig samskiptum ráðherra og forseta Íslands er skipað samkvæmt stjórnarskrá.

Þriðji hluti hins þrískipta valds eru svo dómarar en sameiginlega fara þeir með dómsvaldið í landinu, án samþykkis eða undirritunar forseta á ákvarðanir dómara.

Á undanförnum áratugum hefur framkvæmdavaldið (Ríkisstjórnin) stöðugt verið að auka áhrifamátt sinn og er nú svo komið að Alþingi virðist næsta verklaust ef því berst ekki verkefnaskrá frá ráðherrum ríkisstjórnarinnar. Ef framkvæmdavaldinu hefði verið ætlað það stóra hlutverk sem það hefur öðlast við þróun, mótun og textasetningu laga til stjórnunar á þjóðfélaginu, hefði þess hlutverks áreiðanlega verið getið í 2. gr. stjórnarskrár. Um slíkt er ekki að ræða því fullkominn aðskilnaður á að vera milli hinna þriggja valdsþátta lýðveldisskipulagsins. 

En það er á fleiri sviðum sem pólitísku öflin á Alþingi reyna að gera ráðherrana valdameiri en stjórnarskráin gerir ráð fyrir. Í 16. gr. stjórnarskrár segir að:

„16. gr. Forseti lýðveldisins og ráðherrar skipa ríkisráð, og hefur forseti þar forsæti.

Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.“

Í 16. gr. segir, eins og þekkt er, að nýsamþykkt lög skulu lögð fyrir forseta á ríkisráðsfundi til staðfestingar og við staðfestingu hans öðlast þau lagagildi. Það sem minna, og nánast ekkert, er haldið á lofti er ákvæði  2. mgr. 16. gr. stjórnarskrár, þar sem segir m. a. að: 

„MIKILVÆGAR STJÓRNARRÁÐSTAFANIR skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.“

Mikilvægar stjórnarráðstafanir gætu t. d. verið útgáfa reglugerða til nánari framkvæmda á lögum. Það geta einnig verið bein stjórnvaldsfyrirmæli, sem geta haft varanleg áhrif á lífskjör mikils fjölda fólks eða jafnvel heilu byggðarlögin. Ég minnist þess t. d. ekki að hafa séð reglugerð þar sem forseti Íslands staðfestir útgáfu hennar með ráðherranum.  Er sá möguleiki fyrir hendi að allar reglugerðir á Íslandi séu ólöglegar? Það er afar stór spurning. En lítum á fleiri greinar stjórnarskrár.

Í 18. gr. stjórnarskrár segir eftirfarandi:

 „ 18. gr. Sá ráðherra, sem mál hefur undirritað, ber það að jafnaði upp fyrir forseta.“

Þarna kemur skýrt fram að hafi ráðherra undirritað eitthvert mál, skal hann bera það upp fyrir forseta. Síðan kemur nokkuð sérkennilegt atriði í 19. gr. stjórnarskrár. Þar segir svo:

„19. gr. Undirskrift forseta lýðveldisins undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veitir þeim gildi, er ráðherra ritar undir þau með honum .“ 

Þarna kemur fram atriði sem mér finnst pólitísk öfl á Íslandi horfa algjörlega framhjá.  Við þekkjum ákvæðið um að forsetinn undirriti löggjafarmál til að þau fái lagagildi.  Við höfum hins vegar, held ég, aldrei horft af alvöru til þess að stjórnarskráin segir nákvæmlega það sama um STJÓRNARERINDI. Ef stjórnarerindi eiga að hljóta staðfestingu og lögformlegt gildi, verða þau að vera undirrituð af forsetanum, ásamt viðkomandi ráðherra.

Í 16. gr. stjórnarskrár segir að: Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.  Síðan segir í 18. gr. stjórnarskrár að: „Sá ráðherra, sem mál hefur undirritað, ber það að jafnaði upp fyrir forseta.“ 

Þarna kemur glögglega fram að áður en ráðherra leggur mál fyrir forseta þarf hann að hafa undirritað það. Ráðherra getur því ekki lagt fram í ríkisráði óundirritað erindi sem hann vill fá forseta til að undirrita með sér. Ráðherrann þarf að undirrita erindið áður en hann leggur það fram í ríkisráði. Undirritun ráðherrans eins veitir stjórnarerindi hans ekki lögformlegt gildi FYRR EN FORSETINN HEFUR STAÐFEST ÞAÐ MEÐ UNDIRRITUN SINNI. Kemur sú undirritun til viðbótar undirritun ráðherrans, en ekki undirritun ráðherrans til viðbótar við undirritun forsetans, eins og lesa má út úr 19. gr. stjórnarskrár. 

Niðurlagsorð 19. gr. stjórnarskrár eru afar vanhugsuð í ljósi þess sem segir í næstu grein á undan. Þessi niðurlagsorð passa ekki heldur við staðfestingu forseta á nýsamþykktum lögum frá Alþingi.  Þar kemur tvennt til. Áður en ný lög eru send frá Alþingi til forseta Íslands til staðfestingar, verður forseti Alþingis að undirrita þau til staðfestingar á að lagatextinn sé eins og Alþingi samþykkti hann. Á hinn veginn hefur ráðherra enga lögformlega aðkomu að staðfestingu laga, þar sem hann er ekki hluti af löggjafarvaldinu og má ekki vera það samkv. 2. gr. stjórnarskrár. Niðurlagsorð 19. gr. stjórnarskrár eru því andstæð ákvæðum 2., 18. og 26. gr. stjórnarskrár. Hvernig þau eru andstæð 18. gr. hefur verið útskýrt en hvernig þau eru andstæð 26. gr. kemur fram hér á eftir. 

Þegar staðfesta þarf lög sem Alþingi hefur samþykkt, er það forseti Alþingis sem sendir lögin til forseta lýðveldisins til staðfestingar. Forseti Íslands undirritar svo lögin á ríkisráðsfundi. Eðli málsins samkvæmt kemur sú undirritun til viðbótar við undirritun forseta Alþingis.  Þetta kemur skýrt fram í upphafi 26. gr. stjórnarskrár en þar segir eftirfarandi:

„ 26. gr. Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi.“

Þarna er ekkert minnst á að ráðherra þurfi ásamt forseta lýðveldisins að undirrita lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt svo undirritun forseta taki gildi.

Víkjum þá að því sem virðist vera samantekin ráð fjórflokksins á Alþingi, með beinni þátttöku forseta Íslands. Er ég þar að tala um hið alvarlega brot Alþingis sjálfs á 2. gr. stjórnarskrár, með því að halda ekki skilyrðislausum aðskilnaði á milli löggjafarvaldsins og framkvæmdavaldsins, með því að ráðherrar í ríkissjórn megi alls ekki vera þingmenn á sama tíma og þeir gegna ráðherradómi.

Í 2. gr. stjórnarskrár eru gerð afar skýr skil á milli löggjafarvalds og hins vegar framkvæmdavalds. ENGAR heimildir eru til að skapa opið áhrifaferli milli þessar tveggja meginstoða lýðræðispósta í samfélagi okkar.  Þrískipting valdsþátta á að vera algjör, líkt og er milli dómsvalds og löggjafarvalds.  Með sama hætti og ráðherra geti nú verið þingmaður, er engin heimild til að banna dómara að verða alþingismaður. Slíkt er öllum dómurum frjálst, kjósi þeir að sækjast eftir þingsæti, á meðan skilum er ekki haldið algjörum milli ráðherra framkvæmdavalds annars vegar og hins vegar þingmennsku á löggjafarþingi. 

Þá er einnig vert að vekja athygli á þátttöku forseta Íslands í því að brjóta 2. gr. stjórnarskrá lýðveldisins. Í 15. gr. stjórnarskrár segir eftirfarandi:

„ 15. gr. Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.“

Í stjórnarskrá er hvergi heimild til að blanda saman tveimur af þremur algjörlega aðskildu ábyrgðar- og valdaþáttur lýðræðisins í landinu. Forsetinn hefur því í raun engar heimildir til að skipa ráðherra í embætti sem er samhliða sitjandi þingmaður. Það er alvarlegt brot á 2. gr. stjórnarskrár. Þingmaður sem sækist eftir ráðherradómi verður, með ásættanlegum fyrirvara, að segja af sér þingmennsku og slíta öll tengsl við þingflokk síns stjórnmálaflokks.

Ráðherrar eru ekki kjörnir til embættis eða starfa. Þeir eru því hvorki þjóðkjörnir fulltrúar þjóðarinnar, líkt og þingmenn, eða þjóðkjörnir leiðtogar, líkt og forseti Íslands. Ráðherrar eru skipaðir í sín embætti af forseta Íslands og hann getur einnig, án atbeina nokkurs aðila, veitt þeim lausn frá störfum.  Í 13. gr. stjórnarskrár segir að:

13. gr. Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.

Af þessu leiðir að ráðherrar eru forsetaskipaðir embætismenn sem framkvæma vald forseta Íslands innan löggjafar sem Alþingi setur. Sem slíkir bera þeir framkvæmdalega ábyrgð á að framkvæmd þeirra brjóti ekki í bága við stjórnarkrá eða lög landsins.

Hér hefur verið dregin fram hin einfalda mynd af þeirri stjórnskipan  sem stjórnarskráin kveður á um. Þeir sem hafa þokkalegan skilning á samhæfni og mótsögnum í texta frásagnar, eiga að geta greint þær mótsagnir sem ég bendi á hér að framan.  Ég hef ekki tölu á því hve oft ég hef reynt að vekja athygli stjórnmálamanna og ráðherra á því alvarlega ástandi sem rangtúlkun þeirra á stjórnarskránni leiðir til.  Ég hef einnig nokkrum sinnum reynt að fá fund með forseta lýðveldisins en aldrei fengið nein svör. Ég veit ekki til að forseta sé neitt í nöp við mig svo þessar beiðnir hljóta að hafa strandað á varnarmúr hans. Hann hefur því, líkt og ráðherrar um langt árabil, stundað athafnir sem eru andstæðar ákvæðum stjórnarskrár. Þöggunin er aldrei til góðs og getur iðulega haft slæm áhrif.

Ef vandinn sneri eingöngu að rangtúlkun á stjórnarskránni væri málið ef til vill ekki svo flókið.  En því miður er vandinn umtalsvert meiri og flóknari viðfangs.  Engum dettur  samt af alvöru í hug að það sé nánast eingöngu vont fólk sem fer í pólitík, sækist eftir þingsæti og nær kosningu. En hver sem ástæðan er, þá er það einfaldlega staðreynd að þekking þingmanna á stjórnun þjóðfélagsins hefur stöðugt farið hrakandi frá sjöunda áratug síðustu aldar. Þær kynslóðir sem nú gera tilkall til að á þau sé hlustað, hafa í raun litla sem enga þekkingu á því hvað þarf til að viðhalda sjálfstæði og sjálfbærni þessa samfélags okkar.