Af hverju þarf að breyta stjórnarskránni?

Sigurður Líndal óskaði eftir því í haust að borin yrðu fram rök fyrir því að breyta þurfi stjórnarskránni. Ósk Sigurðar kann að hljóma sem andstaða við væntanlegt stjórnlagaþing en þegar betur er að gáð er einfaldlega mikilvægt að rök fyrir stjórnarskrárbreytingum liggi fyrir. Þetta veit Sigurður vel og hann veit líka að ef engin rök fást, mun stjórnlagaþingi ekki auðnast að ljúka verkefni sínu. Hér verða nefnd tvenn atriði sem rök fyrir því að breyta þurfi stjórnarskránni. Fyrra atriðið varðarfyrirsjáanleikann sem stjórnarskránni er ætlað að standa vörð um.

Fyrirsjáanlegar reglur og takmarkanir löggjafans

Lítið er fjallað um ýmis grundvallaratriði íslensks samfélags í ákvæðum stjórnarskrárinnar. Af þeim sökum hefur íslenskum stjórnmálamönnum verið heimilt að setja almenn lög um málefni sem eru það mikilvæg að telja verður þau grundvallaratriði. Þessi annmarki stjórnarskrárinnar hefur m.a. valdið því að Íslendingar geta ekki lengur treyst því að löggjöf sé haldið innan tiltekinna marka eða ramma á mikilvægum sviðum.Til skýringar verða hér nefnd þrenn mikilvæg atriði sem stjórnarskráin er þögul um og takmarkar þar af leiðandi ekki olnbogarými stjórnmálamanna við lagasetningu.

Nýting náttúruauðlinda og friðun lands

Náttúruauðlindum er ráðstafað og þær nýttar á grundvelli venjulegrar lagasetningar. Á sama hátt hefur löggjafanum verið frjálst að friða landssvæði eftir eigin hentisemi. Slíkt leiðir óneitanlega af sér eignaréttarlega óvissu og getur skapað óþarfa hagsmunaárekstra. Þegar litið er til helstu átaka innanlandsmála síðustu 30 ár, er enginn vafi á því að réttaróvissa í þessum efnum er mikil. Til að eyða henni er ljóst að einungis stjórnarskrárákvæði duga til, því hefðbundnum stjórnmálum hefur ekki tekist það. Í þessum málum er jafnan um að ræða yfirgripsmikla hagsmuni samfélagsins og því mikilvægt að þessi mál séu leyst innan tiltekinna marka á hlutlægum grundvelli. Meðan svo er ekki, munu pólitískar skoðanir ríkjandi valdhafa móta breytilega stefnu í þessum málum. Ekki verður séð hvernig slíkt fyrirkomulag geti verið æskilegt eða skynsamlegt til lengdar.

Sjálfstæði sveitarfélaga

Það að sveitarfélögin hafi ekki sjálfstæða stjórnarskrárvarða tekjustofna og verkefnaskrá er afar óheppilegt m.t.t. sjálfstæðis þeirra. Í raun kveður 78. gr. stjórnarskrárinnar á um það að sjálfstæði þeirra sé einungis fólgið í því að leysa verkefni sem Alþingi felur þeim, með þeim hætti sem meirihluti hverrar sveitarstjórnar kýs. Sveitarfélög starfa þannig alfarið á grundvelli almennrar lagasetningar og hafa engin réttindi utan þess sem Alþingi hefur ráðstafað þeim. Sjálfsagt telja margir að þetta sé eðlileg skipan mála þar sem Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið. Þó er ljóst að með þessu fyrirkomulagi skapast tækifæri fyrir Alþingi til að færa skyldur á sveitarfélög, án þess að á móti komi fullnægjandi tekjustofnar. Þetta atriði hefur ekki síður verið þrætuepli í íslenskum stjórnmálum síðustu ár. Telja verður að það sé grundvallaratriði í valddreifingu og lýðræðislegum stjórnarháttum að sveitarfélög hafi, sem slík, stjórnarskrárvarið hlutverk og tekjustofna.

Uppbygging og hlutverk dómstóla

Síðast skal nefnt í dæmaskyni uppbyggingu dómstóla og hlutverk þeirra í réttarvörslu. Það verður að teljast afar óheppilegt að grundvallarreglur um dómstóla séu í höndum löggjafans líkt og nú er raunin. Stjórnarskráin er þögul um uppbyggingu og vernd réttarvörslukerfisins en skýrir skyldur dómara og ver að mestu leyti sjálfstæði þeirra gagnvart öðrum valdaþáttum. Stjórnarskrár þeirra ríkja sem oftast eru borin saman við Ísland taka vel á þessu málefni ef undanskilin er danska stjórnarskráin.

Með því að útlista hlutverk og uppbyggingu dómstóla í stjórnarskránni er sjálfstæði þeirra ekki einungis varið, heldur er hlutverk þeirra gagnvart löggjafar- og framkvæmdarvaldi skilgreint. Slík ráðstöfun yrði auk þess til þess að fallin að auka traust almennings á dómstólum þar sem íhlutun annarra valdhafa í réttarvörslumálum yrði nær útilokuð. Ef tryggja á grundvöll réttarríkisins með afgerandi hætti, er ekki hægt að líta fram hjá þessum annmarka stjórnskipunarinnar.

Sjálfsákvörðunarréttur þjóðarinnar

Seinna atriðið sem hér verður nefnt varðar breytingar á stjórnarskránni sjálfri en frumkvæði, umræða og samþykki á breytingum stjórnlaga er í höndum löggjafarvaldsins. Reyndar fær þjóðin að segja hug sinn um frumvarp til stjórnskipunarlaga í þingkosningum, sem þó girðir ekki fyrir að hugsanlegur nýr þingmeirihluti samþykki frumvarpið óbreytt. Það sem gerir þetta fyrirkomulag afar óheppilegt er aðallega það að tvennum lýðræðisréttindum er tvinnað saman í óljósum tilgangi. Þessi lýðræðisréttindi, almennur kosningaréttur og sjálfsákvörðunarréttur þjóðarinnar, eru í eðli sínu ólík og hafa hvor sinn tilgang.

Almennur kosningaréttur er annars vegar ætlaður til þess að þjóðin geti valið sér æðstu valdhafa framkvæmdar- og löggjafarvalds. Hins vegar felst í sjálfsákvörðunarrétti þjóðarinnar að þjóðin geti valið stjórnarform og sett sér stjórnarskrá. Þar sem stjórnarskráin gerir ekki ráð fyrir frekari aðkomu almennings við stjórnarskrárbreytingar en að kjósa í almennum kosningum, hlýtur sú spurning að vakna hvort íslenska þjóðin hafi eiginlegan sjálfsákvörðunarrétt. Til að taka af allan vafa er nauðsynlegt þjóðaratkvæðagreiðsla sé skilyrði stjórnarskrárbreytinga, svo þjóðinni sé unnt að ákveða sjálf hvernig stjórnarfar eigi að ríkja í landinu og hvort breyta eigi öðrum áherslum stjórnlaga.

Þarf að ræða þetta?

Hér hafa verið nefnd tvenn grundvallar atriði sem rök fyrir því að breyta þurfi stjórnarskránni. Einhverjir kunna að taka undir ofangreind rök en aðrir eru sjálfsagt á öndverðri skoðun. Þess skal þó gætt að ofangreind ósk Sigurðar Líndal er bæði sanngjörn og skynsöm. Ef haldbær rök fyrir nauðsyn stjórnarskrárbreytingar liggja fyrir þann 15. febrúar 2011, er afar líklegt að stjórnlagaþingi muni takast vel til í sínum störfum. Því er mikilvægt að málefnaleg umræða fari fram í ræðu og riti á næstu mánuðum. Líklegt er að slík umræða muni leiða í ljós að hverju sé stefnt með stjórnarskrárbreytingum og hverju sé óráðlegt að breyta. Í þeim tilgangi að skapa umræðu er rétt að bera fram aðra sanngjarna og skynsamlega ósk.

Nefnið helstu rök þess að ekki sé nauðsynlegt að breyta stjórnarskránni.