Hvernig á að skipa dómara? Skúli Magnússon skrifar 17. mars 2015 00:00 Í nýlegum tillögum að millidómstigi er gert ráð fyrir grundvallarbreytingu við skipan dómara. Samkvæmt núgildandi reglum tekur fimm manna dómnefnd afstöðu til þess hvaða umsækjandi um dómarastöðu sé hæfastur. Er óheimilt að skipa mann sem nefndin hefur ekki talið hæfastan, nema ráðherra afli samþykkis Alþingis og verður þá viðkomandi samt sem áður að fullnægja hæfisskilyrðum að mati nefndarinnar (t.d. um að teljast hæfur til að gegna embætti í ljósi starfsferils og lögfræðilegrar þekkingar). Með þessu fyrirkomulagi eru nefndinni, sem í sitja tveir menn tilnefndir af Hæstarétti, annar sem formaður, en hinir frá dómstólaráði, Lögmannafélagi Íslands og Alþingi, fengin veruleg áhrif um það hverjir fara með dómsvald í landinu, sumir myndu segja úrslitavald. Í öllu falli hefur ráðherra án undantekninga farið að tillögu nefndarinnar frá því reglurnar tóku gildi árið 2010.Hlutverk dómnefndar takmarkað Samkvæmt hinum nýju tillögum verður hlutverk nýrrar dómnefndar takmarkað við að fjalla um hæfi dómaraefna án þess að tekin sé afstaða til þess hver teljist hæfastur. Þegar um er að ræða hæstaréttardómara ber ráðherra hins vegar að afla samþykkis Alþingis fyrir þeim manni sem hann hyggst leggja til við forseta Íslands að verði skipaður. Á mannamáli þýðir þetta að við skipun héraðsdómara og landsréttardómara (sbr. hið nýja millidómstig) mun ráðherra njóta stóraukins svigrúms til að velja á milli hæfra umsækjenda. Við skipun hæstaréttardómara mun hið sama eiga við, þó þannig að ráðherra þarf að afla stuðnings þingsins. Með hliðsjón af því að hér á landi hefur stjórnmálamenning mótast í kringum meirihlutastjórnir og þingræði (ólíkt t.d. Bandaríkjunum hvaðan fyrirmyndin er líklegast sótt), verður að teljast alls óljóst hversu virkt eftirlit þingsins yrði við þessa ákvörðunartöku ráðherra. Dómstólar gætu endurskoðað lögmæti ákvörðunar ráðherra en aldrei fellt hana úr gildi. Tilhögun við skipun dómara, ekki síst hæstaréttardómara, er í eðli sínu viðkvæmt og flókið mál. Dómstólar og þar með dómarar eiga að vera (og eiga að sýnast vera) sjálfstæðir og óháðir öðrum þáttum valdsins, þ. á m. ríkisstjórn og ráðherrum. Skipun dómara er hins vegar stjórnvaldsákvörðun sem ráðherrar bera ábyrgð á, bæði pólitíska og lagalega, gagnvart Alþingi, jafnvel þegar skipun er formlega á hendi forseta Íslands (sbr. hæstaréttardómara). Samkvæmt grunnreglum íslenskrar stjórnskipunar hlýtur eftirlit og aðhald með ráðherra fyrst og fremst að vera hjá Alþingi sem aftur sækir umboð sitt til þjóðarinnar á grundvelli kosninga. Öflugt aðhald frá faglegri stjórnsýslu, t.d. dómnefnd, svo og ýmissa eftirlitsstofnana er óaðskiljanlegur þáttur lýðræðislegs samfélags, svo ekki sé minnst á umfjöllun fjölmiðla og fræðimanna. Að þessu leyti fela millidómstigstillögurnar í sér hreina afturför sem auk þess samræmist illa alþjóðlegum tilmælum.Ráðherra án aðhalds Það kerfi við skipun dómara sem tíðkaðist fram til ársins 2010 bauð upp á aðhalds- og eftirlitsleysi Alþingis með ráðherra sem gat farið sínu fram, hvað sem tautaði og raulaði. Það segir e.t.v. sína sögu um vandræðaganginn að ferlið við skipun dómara var eitt af þeim atriðum sem Framkvæmdastjórn ESB lýsti áhyggjum yfir á sínum tíma. Með breytingunni árið 2010 var bætt úr þessum göllum með því að taka raunverulegt skipunarvald af ráðherra og fela það að verulegu leyti faglegri stjórnsýslunefnd. Sú leið er ekki hafin yfir gagnrýni með hliðsjón af grunnreglum um reikningsskap og ábyrgð við meðferð framkvæmdavalds. Sú leið að áskilja einfalt meirihluta samþykki þingsins er heldur ekki hafin yfir gagnrýni. Hugsa mætti sér ýmsar aðrar leiðir, t.d. samþykki 2/3 Alþingis (eða eftirlits- og stjórnskipunarnefndar þingsins) við tillögu ráðherra, þó þannig að niðurstaða dómefndar um hvaða umsækjandi teldist hæfastur réði ef ráðherra og þing hefðu ekki komið sér saman um dómaraefni innan ákveðins tíma. Engin myndi efast um aðhald þingsins við þessar aðstæður en jafnvel þetta fyrirkomulag er ekki gallalaust. Allt þarf þetta frekari skoðunar og umræðu við. Það kemur óneitanlega nokkuð á óvart að gert sé ráð fyrir grundvallarbreytingum við skipun dómara sem lið í stofnun millidómstigs. Slík breyting var ekki óhjákvæmilegur þáttur í slíkri tillögugerð. Hvað sem því líður verður mál sem þetta ekki afgreitt nema lagt sé mat á reynslu undangenginna ára og áratuga, ekki aðeins hér á landi heldur einnig erlendis, og allir tiltækir kostir skoðaðir. Einungis að lokinni slíkri athugun getur farið fram nauðsynlegt samráð og umræða um hvaða leið beri að fara. Fyrirliggjandi tillaga getur e.t.v. skoðast sem upphaf slíkrar umræðu en er bersýnilega ófullnægjandi grundvöllur fyrir umsvifalausri breytingu. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Alþingi Mest lesið Opið bréf til hæstvirts innviðaráðherra, Eyjólfs Ármannssonar, um íslensku og ábyrgð Nichole Leigh Mosty Skoðun Hver er viðskiptalegur ávinningur af EES-samningnum? Sigurbjörn Svavarsson Skoðun Embætti þitt geta allir séð Ragnheiður Davíðsdóttir Skoðun Börnin á Gasa Ebba Margrét Magnúsdóttir Skoðun Við höfum ekki efni á norsku leiðinni Heiðrún Lind Marteinsdóttir Skoðun Styðjum þá sem bjarga okkur Jens Garðar Helgason Skoðun Sósíalistar á vaktinni í átta ár Sanna Magdalena Mörtudóttir Skoðun Er kominn tími á Útlendingafrí? Marion Poilvez Skoðun Gigtarmaí 2025 – Stuðlum að forvörnum, fræðslu og vitundarvakningu Hrönn Stefánsdóttir Skoðun Hver á dómur að vera hjá ungmenni fyrir að fremja alvarlegt afbrot, jafnvel morð? Davíð Bergmann Skoðun Skoðun Skoðun Elsku ASÍ, bara… Nei Sunna Arnardóttir skrifar Skoðun Gigtarmaí 2025 – Stuðlum að forvörnum, fræðslu og vitundarvakningu Hrönn Stefánsdóttir skrifar Skoðun Við höfum ekki efni á norsku leiðinni Heiðrún Lind Marteinsdóttir skrifar Skoðun Sósíalistar á vaktinni í átta ár Sanna Magdalena Mörtudóttir skrifar Skoðun Styðjum þá sem bjarga okkur Jens Garðar Helgason skrifar Skoðun Hver er viðskiptalegur ávinningur af EES-samningnum? Sigurbjörn Svavarsson skrifar Skoðun Embætti þitt geta allir séð Ragnheiður Davíðsdóttir skrifar Skoðun Opið bréf til hæstvirts innviðaráðherra, Eyjólfs Ármannssonar, um íslensku og ábyrgð Nichole Leigh Mosty skrifar Skoðun Hver á dómur að vera hjá ungmenni fyrir að fremja alvarlegt afbrot, jafnvel morð? Davíð Bergmann skrifar Skoðun Sigursaga Evrópu í 21 ár Pawel Bartoszek skrifar Skoðun Verkalýðshreyfingin, Dagbjört og ESB Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Börnin á Gasa Ebba Margrét Magnúsdóttir skrifar Skoðun Myndir þú ráða fatlað fólk í vinnu? Alma Ýr Ingólfsdóttir skrifar Skoðun Hvað ert þú að gera? Eiður Welding skrifar Skoðun Rauðir sokkar á 1. maí Sveinn Ólafsson skrifar Skoðun 1. maí er líka fyrir fatlað fólk! Geirdís Hanna Kristjánsdóttir skrifar Skoðun Verkalýðshreyfingin á næsta leik í Evrópuumræðunni Dagbjört Hákonardóttir skrifar Skoðun Á milli steins og sleggju Heinemann Ólafur Stephensen skrifar Skoðun Heiðrum íslenska hestinn Berglind Margo Þorvaldsdóttir skrifar Skoðun Allir eiga rétt á virku lífi — líka fatlað fólk Anna Margrét Bjarnadóttir skrifar Skoðun Er kominn tími á Útlendingafrí? Marion Poilvez skrifar Skoðun Janus og jakkalakkarnir Óskar Guðmundsson skrifar Skoðun Jafnréttisbaráttan er brýnni en nokkru sinni fyrr Kolbrún Halldórsdóttir,Sunna Kristín Símonardóttir skrifar Skoðun Hvað ætlar þú að vera þegar þú verður stór? Ása Berglind Hjálmarsdóttir skrifar Skoðun Samtalið um dauðann veldur okkur óöryggi Ingrid Kuhlman skrifar Skoðun Sköpum störf við hæfi! Unnur Hrefna Jóhannsóttir skrifar Skoðun Immigrant Women: Essential Workers, Rising Voices on Labor Day Maru Alemán skrifar Skoðun Tikkað í skipulagsboxin Samúel Torfi Pétursson skrifar Skoðun Það sem er ósagt varðandi vinnubrögð hjá Háskólanum á Akureyri Þóra Sigurðardóttir skrifar Skoðun Sjúklingur settur í fangaklefa Arnar Þór Jónsson skrifar Sjá meira
Í nýlegum tillögum að millidómstigi er gert ráð fyrir grundvallarbreytingu við skipan dómara. Samkvæmt núgildandi reglum tekur fimm manna dómnefnd afstöðu til þess hvaða umsækjandi um dómarastöðu sé hæfastur. Er óheimilt að skipa mann sem nefndin hefur ekki talið hæfastan, nema ráðherra afli samþykkis Alþingis og verður þá viðkomandi samt sem áður að fullnægja hæfisskilyrðum að mati nefndarinnar (t.d. um að teljast hæfur til að gegna embætti í ljósi starfsferils og lögfræðilegrar þekkingar). Með þessu fyrirkomulagi eru nefndinni, sem í sitja tveir menn tilnefndir af Hæstarétti, annar sem formaður, en hinir frá dómstólaráði, Lögmannafélagi Íslands og Alþingi, fengin veruleg áhrif um það hverjir fara með dómsvald í landinu, sumir myndu segja úrslitavald. Í öllu falli hefur ráðherra án undantekninga farið að tillögu nefndarinnar frá því reglurnar tóku gildi árið 2010.Hlutverk dómnefndar takmarkað Samkvæmt hinum nýju tillögum verður hlutverk nýrrar dómnefndar takmarkað við að fjalla um hæfi dómaraefna án þess að tekin sé afstaða til þess hver teljist hæfastur. Þegar um er að ræða hæstaréttardómara ber ráðherra hins vegar að afla samþykkis Alþingis fyrir þeim manni sem hann hyggst leggja til við forseta Íslands að verði skipaður. Á mannamáli þýðir þetta að við skipun héraðsdómara og landsréttardómara (sbr. hið nýja millidómstig) mun ráðherra njóta stóraukins svigrúms til að velja á milli hæfra umsækjenda. Við skipun hæstaréttardómara mun hið sama eiga við, þó þannig að ráðherra þarf að afla stuðnings þingsins. Með hliðsjón af því að hér á landi hefur stjórnmálamenning mótast í kringum meirihlutastjórnir og þingræði (ólíkt t.d. Bandaríkjunum hvaðan fyrirmyndin er líklegast sótt), verður að teljast alls óljóst hversu virkt eftirlit þingsins yrði við þessa ákvörðunartöku ráðherra. Dómstólar gætu endurskoðað lögmæti ákvörðunar ráðherra en aldrei fellt hana úr gildi. Tilhögun við skipun dómara, ekki síst hæstaréttardómara, er í eðli sínu viðkvæmt og flókið mál. Dómstólar og þar með dómarar eiga að vera (og eiga að sýnast vera) sjálfstæðir og óháðir öðrum þáttum valdsins, þ. á m. ríkisstjórn og ráðherrum. Skipun dómara er hins vegar stjórnvaldsákvörðun sem ráðherrar bera ábyrgð á, bæði pólitíska og lagalega, gagnvart Alþingi, jafnvel þegar skipun er formlega á hendi forseta Íslands (sbr. hæstaréttardómara). Samkvæmt grunnreglum íslenskrar stjórnskipunar hlýtur eftirlit og aðhald með ráðherra fyrst og fremst að vera hjá Alþingi sem aftur sækir umboð sitt til þjóðarinnar á grundvelli kosninga. Öflugt aðhald frá faglegri stjórnsýslu, t.d. dómnefnd, svo og ýmissa eftirlitsstofnana er óaðskiljanlegur þáttur lýðræðislegs samfélags, svo ekki sé minnst á umfjöllun fjölmiðla og fræðimanna. Að þessu leyti fela millidómstigstillögurnar í sér hreina afturför sem auk þess samræmist illa alþjóðlegum tilmælum.Ráðherra án aðhalds Það kerfi við skipun dómara sem tíðkaðist fram til ársins 2010 bauð upp á aðhalds- og eftirlitsleysi Alþingis með ráðherra sem gat farið sínu fram, hvað sem tautaði og raulaði. Það segir e.t.v. sína sögu um vandræðaganginn að ferlið við skipun dómara var eitt af þeim atriðum sem Framkvæmdastjórn ESB lýsti áhyggjum yfir á sínum tíma. Með breytingunni árið 2010 var bætt úr þessum göllum með því að taka raunverulegt skipunarvald af ráðherra og fela það að verulegu leyti faglegri stjórnsýslunefnd. Sú leið er ekki hafin yfir gagnrýni með hliðsjón af grunnreglum um reikningsskap og ábyrgð við meðferð framkvæmdavalds. Sú leið að áskilja einfalt meirihluta samþykki þingsins er heldur ekki hafin yfir gagnrýni. Hugsa mætti sér ýmsar aðrar leiðir, t.d. samþykki 2/3 Alþingis (eða eftirlits- og stjórnskipunarnefndar þingsins) við tillögu ráðherra, þó þannig að niðurstaða dómefndar um hvaða umsækjandi teldist hæfastur réði ef ráðherra og þing hefðu ekki komið sér saman um dómaraefni innan ákveðins tíma. Engin myndi efast um aðhald þingsins við þessar aðstæður en jafnvel þetta fyrirkomulag er ekki gallalaust. Allt þarf þetta frekari skoðunar og umræðu við. Það kemur óneitanlega nokkuð á óvart að gert sé ráð fyrir grundvallarbreytingum við skipun dómara sem lið í stofnun millidómstigs. Slík breyting var ekki óhjákvæmilegur þáttur í slíkri tillögugerð. Hvað sem því líður verður mál sem þetta ekki afgreitt nema lagt sé mat á reynslu undangenginna ára og áratuga, ekki aðeins hér á landi heldur einnig erlendis, og allir tiltækir kostir skoðaðir. Einungis að lokinni slíkri athugun getur farið fram nauðsynlegt samráð og umræða um hvaða leið beri að fara. Fyrirliggjandi tillaga getur e.t.v. skoðast sem upphaf slíkrar umræðu en er bersýnilega ófullnægjandi grundvöllur fyrir umsvifalausri breytingu.
Opið bréf til hæstvirts innviðaráðherra, Eyjólfs Ármannssonar, um íslensku og ábyrgð Nichole Leigh Mosty Skoðun
Hver á dómur að vera hjá ungmenni fyrir að fremja alvarlegt afbrot, jafnvel morð? Davíð Bergmann Skoðun
Skoðun Gigtarmaí 2025 – Stuðlum að forvörnum, fræðslu og vitundarvakningu Hrönn Stefánsdóttir skrifar
Skoðun Opið bréf til hæstvirts innviðaráðherra, Eyjólfs Ármannssonar, um íslensku og ábyrgð Nichole Leigh Mosty skrifar
Skoðun Hver á dómur að vera hjá ungmenni fyrir að fremja alvarlegt afbrot, jafnvel morð? Davíð Bergmann skrifar
Skoðun Jafnréttisbaráttan er brýnni en nokkru sinni fyrr Kolbrún Halldórsdóttir,Sunna Kristín Símonardóttir skrifar
Skoðun Það sem er ósagt varðandi vinnubrögð hjá Háskólanum á Akureyri Þóra Sigurðardóttir skrifar
Opið bréf til hæstvirts innviðaráðherra, Eyjólfs Ármannssonar, um íslensku og ábyrgð Nichole Leigh Mosty Skoðun
Hver á dómur að vera hjá ungmenni fyrir að fremja alvarlegt afbrot, jafnvel morð? Davíð Bergmann Skoðun