Skilaðu auðu

20. október næstkomandi verða haldnar kosningar um nýja stjórnarskrá. Ég efast um að kosið hafi verið um mikilvægari málefni á Íslandi. Eitt meginhlutverk stjórnarskráa er að setja leikreglur stjórnmálanna, þ.e. þær skilgreina í grófum dráttum hvernig ákvarðanir eru teknar. Stjórnarskrár tilgreina t.d. hvernig staðið er að vali á fulltrúum kjósenda á þingi, hvert hlutverk þingsins er og hverjir skipa framkvæmdarvaldið. Fyrirkomulag þessara þátta er ekki einfaldlega skipulagsatriði heldur hefur áhrif á stefnu stjórnvalda framtíðarinnar.

Gerð nýrrar stjórnarskrár er óneitanlega einstaklega áhugavert viðfangsefni fyrir stjórnmálafræðing eins og mig. Viðfangsefnin gerast varla stærri né hafa meiri afleiðingar eins og athyglin sem ferlið hefur fengið erlendis gefur til kynna. En þrátt fyrir að vera spenntur fyrir verkefninu og umbótum á íslensku stjórnarskránni er ekki laust við að ég sé svartsýnn á hvernig það muni takast. Fyrir því eru tvær ástæður. Annars vegar hversu takmörkuð umfjöllun fjölmiðla um stjórnarskrárfrumvarpið hefur verið og hins vegar hvernig ferlið við samningu frumvarpsins var.

Ég ætla ekki að fara mörgum orðum um umfjöllun fjölmiðla um málið enda sjást merki um að fjölmiðlarnir séu að taka sig á nú á síðustu dögunum fyrir kosningar. En það hversu seint umfjöllunin fer fram ber e.t.v. vott um að breytingar á stjórnarskránni séu taldar tiltölulega einfalt mál. Þetta viðhorf birtist m.a. í auglýsingu Stjórnarskrárfélagsins þar sem kjósendur eru hvattir til að kynna sér málið, það taki jú aðeins 3-5 mínútur. Það má vera að það taki kjósendur litla umhugsun að gera upp við sig hvort t.d. það markmið að styrkja tengsl kjósenda og þingmanna sé gott eða slæmt en það er öllu snúnari spurning hvort frumvarp Stjórnlagaráðs stuðli í raun að því.

Hvað gera stjórnmálafræðingar?

Það er af ýmsu að taka þegar kemur að því að gagnrýna skipulag stjórnlagaráðs, svo sem aðferðir við val á fulltrúum og stuttan starfstíma þess, en hér ætla ég einungis að fjalla um takmarkaða aðkomu stjórnmálafræðinga að endurskoðun stjórnarskránnar. Ég vil strax taka fram að gagnrýni mín snýr ekki að því að fleiri stjórnmálafræðingar hafi átt að sitja í ráðinu. Meðlimir stjórnlagaráðs unnu mikið starf á skömmum tíma og ég efast ekki um heilindi þeirra eða að þeir hafi verið starfi sínu vaxnir. Mig grunar að ástæðan fyrir því að álits stjórnmálafræðinga var ekki leitað í meiri mæli sé tilkomin af takmörkuðum skilningi á því hvað akademískir stjórnmálafræðingar gera og hvernig þeir vinna. Stjórnmálafræðingar rannsaka ýmsa hluti en margir þeirra rannsaka hvernig ýmsir þættir stjórnskipunar hafa áhrif á atferli stjórnmálamanna og kjósenda og hverjar afleiðingar þess eru. Stjórnmálafræðingar rannsaka t.d. hver áhrif mismunandi kosningakerfa eru á fjölda stjórnmálaflokka, flokksræði, útgjöld ríkisvaldsins o.fl. svo og hvort þjóðaratkvæðagreiðslur leiði til niðurstaðna sem kjósendur eru almennt ánægðari með en ella eða þá hvort þær gefi stjórnmálamönnum aukin tækifæri til að fría sig ábyrgð. Væri ég að skrifa stjórnarskrá þá vildi ég gjarnan vita hverjar niðurstöður þessara rannsókna væru.

En hafa flestir þessara þátta ekki verið nefndir í umræðunni? Jú, svo virðist mér – flestar þessara hugmynda eru ekki sérlega framandi. Hvers vegna þarf þá stjórnmálafræðinga? Ástæðan er að stjórnmálafræðingar ganga lengra en að velta upp þessum hugmundum. Þeir rannsaka þessar spurningar með skipulögðum hætti og byggja á raungögnum. Ef við viljum vita hvort tiltekin kosningakerfi leiði til fleiri flokka þá söfnum við gögnum um kosningakerfi í ýmsum löndum og flokkum þau eftir þeim þáttum sem líklegir eru að skipta máli, t.d. hvort um sé að ræða hlutfallskosningakerfi, stærð kjördæma, hvort það notast við opna lista, hversu stór atkvæðaþröskuldurinn er o.s.frv. Við söfnum gögnum um fjölda og stærð flokka í þessum löndum svo og gögnum um aðra þætti sem líklegir eru til að skipta máli, t.d. fjölda kynþátta- og tungumálahópa. Með þessi gögn í höndunum má síðan meta hvort kosningakerfi hafa áhrif á fjölda stjórnmálaflokka. Svarið er já, rannsóknir hafa sýnt að kosningakerfin skipta verulegu máli.

Að kosningakerfi hafi áhrif á fjölda flokka kemur kannski ekki mörgum á óvart. En sú hugmynd að kosningakerfi hafi áhrif á útgjöld ríkisins er sennilega ekki eins augljós – en sú virðist vera raunin. Hver er ástæðan? Ein ástæðan er að hlutfallskosningakerfi með stærri kjördæmum gera það að verkum að fleiri flokkar ná inn á þing og þar af leiðandi eru flokkarnir að öðru jöfnu minni. Það þýðir hins vegar að minni líkur eru á að nokkur flokkur hafi meirihluta á þingi og að samsteypustjórnir eru líklegri. Vegna smæðar flokkanna þarf síðan iðulega fleiri flokka til að tryggja stjórn meirihluta á þingi. Samsteypustjórnir margra flokka virðast síðan líklegri til að eyða meira þar sem hver flokkur er líklegur til að vilja auka útgjöld í sinn uppáhaldsmálaflokk um leið og ábyrgðin á auknum útgjöldum dreifist á fleiri herðar. Kjósendur geta haft ólíkar skoðanir á því hvort breytingar á útgjöldum eru æskilegar en ef þeim er ætlað að taka skynsamlega afstöðu til breytingatillaganna væri rétt að kynna þeim hverjar hugsanlegar afleiðingar breytinganna eru.

Stjórnlagaráð kallaði eftir áliti sérfræðinga um ýmis málefni skv. heimasíðu ráðsins. Sárafáir þeirra voru stjórnmálafræðingar. Sama gildir um þá sérfræðinga sem komu á fund verkefnanefnda ráðsins. Á heimasíðunni má einnig finna „víðfemt gagnasafn“ en þar er einkum að finna greinar um lögfræðileg málefni. Það litla sem þar má finna um stjórnmálafræði fjallar um íslensk stjórnmálafræði. Það er í sjálfu sér gagnlegt en það segir sig sjálft að takmarkaðan lærdóm má draga af þeim um afleiðingar stjórnskipunarinnar þar sem litlar breytingar hafa orðið á stjórnkerfinu síðan 1944 – þ.e.a.s. við getum ekki vitað hvort skipulag A leiðir til niðurstöðu B nema að við getum sýnt að B gerist ekki ef skipulag A er ekki til staðar. Þó að á heimasíðunni megi finna stjórnarskrár annarra landa eru fá merki um að leitast hafi verið að draga lærdóm af samanburði ólíkra ríkja á skipulegan máta. Sem kennari get ég fullyrt að ekkert í hinu „víðfeðma gagnasafni“ myndi rata inn á námskeið hjá mér um stjórnskipulag. Stjórnlagaráð virðist einfaldlega hvorki hafa séð þörf á eða haft vilja til að leita til þeirra sem atvinnu hafa af því að rannsaka stjórnmálastofnanir. Snemma á ferlinu hafði ég t.d. samband við stjórnlagaráð og bauð fram aðstoð við að fá erlenda sérfræðinga til að gefa álit sitt eða veita ráðinu ráðgjöf en viðbrögðin við því boði voru fáleg.

En skiptir það máli að nánast engir sérfræðingur í stjórnmálastofnunum voru kallaðir til ráðgjafar? Kannski að samlíking komi hér að gagni. Ég hef góðan skilning á því hvaða tilgangi brýr þjóna. Það er t.d. betra að brýr standi undir þeim þunga sem yfir þær fer og eins er betra að það liggi vegur upp að báðum endum þeirra. Í grundvallaratriðum skil ég hvað þarf til. En einhvern veginn held ég að flestum litist betur á brúarsmíðina ef ég fengi verkfræðing með mér til verksins. Ég myndi allavega sofa betur.

Ég tek ekki afstöðu til frumvarpsins. Í mínum huga krefst það þess að leggja bæði mat á hverjar afleiðingarnar af stjórnskipulagsbreytingunum eru og mat á hvort þær breytingar eru til góðs. Ég tel mig hafa sæmilegar forsendur til að meta fyrra atriðið (þó það hafi tekið mig meira en 3-5 mínútur) en mat mitt á hinu síðara er einungis persónulegt mat mitt á hvað er réttlátt eða gott fyrir samfélagið. Svo einfalt dæmi sé tekið þá get ég t.d. lagt mat á hvaða áhrif breyting á kosningakerfinu í þá veru að vægi atkvæða sé jafnt á landsvísu muni hafa. En það hvort ég telji æskilegt að draga úr vægi landsbyggðarinnar í pólitískri ákvarðanatöku er einfaldlega skoðun mín í þeim skilningi að hún byggir fyrst og fremst á því hvað mér finnst réttlátt og það er þ.a.l. fullkomlega eðlilegt að aðrir séu mér ósammála. Hins vegar má færa rök fyrir því að rétt hefði verið að kalla eftir áliti heimspekinga til að fjalla um rökin fyrir og á móti jöfnu vægi atkvæða og hagfræðinga til að fjalla um hin efnahagslegu áhrif.

Gerð nýrrar stjórnarskrár er sennilega eitt hið mikilvægasta mál sem rekið hefur á fjörur íslenskra stjórnmála í áratugi. Það er því mikilvægt að skapa skilyrði þess að kjósendur geti tekið upplýsta afstöðu. Sá möguleiki byggir að mestu á því að tillögur stjórnlaganefndar séu þess eðlis að treysta megi því að þær hafi tilætluð áhrif. Eins og ljóst má vera þá set ég spurningarmerki við það. Skýringarnar við frumvarp stjórnlagaráðs innihalda, ef ég hef talið rétt, tilvísanir í innan við 10 rit skrifuð af stjórnmálafræðingum. Nánast ekkert þeirra rita er birt í ritröðum sem krefjast faglegrar ritrýningar sem er helsta aðferð fræðanna til að tryggja áreiðanlegar niðurstöður. Nú veit ég ekki hvað annað meðlimir stjórnlagaráðs hafa lesið um þetta efni en sú staðreynd að ég þurfi að velta því fyrir mér er óþægileg. Ég held að Íslendingar eigi betra skilið. Þeir eiga skilið faglega greiningu og almennilegar útskýringar á áhrifum breytinganna áður en þeir eru neyddir til að taka afstöðu. Hugsaðu um það í 3-5 mínútur og ef þú ert sammála þá skaltu mæta á kjörstað, skila auðu atkvæði við spurningu 1 og með því skora á stjórnvöld að framkvæma almennilega úttekt á þeim stjórnskipulagsbreytingum sem eru til skoðunar.

Frekari athugasemdir um starf og tillögur stjórnlagaráðs (á ensku) má finna hér (á ensku): http://www.stjornlagarad.politicaldata.org/