Athugasemdir við frumvarp stjórnlagaráðs

Formælendur frumvarps stjórnlagaráðs hafa haft á orði að gagnrýnendur hafi ekki bent á einstök efnisleg atriði sem betur megi fara. Það er vissulega rétt að opinberlega hefur gagnrýni mín einkum beinst að þeirri nálgun Stjórnlagaráðs að byrja með "hreint borð“ og semja nýja stjórnarskrá frá grunni í stað þess að endurskoða stjórnarskrána í ljósi fenginnar reynslu, rannsókna og umræðu undanfarinna ára og áratuga. Einnig hef ég gagnrýnt að í frumvarpinu er lítt hugað að samleik breytinga á hinum ýmsu þáttum stjórnskipunarinnar. Hvernig munu t.d. gerbreyttar reglur um kosninga- og kjördæmaskipan, breyttar reglur um myndun og störf ríkisstjórna, breyttar reglur um samleik ríkisstjórnar og Alþingis, breyttar reglur um þjóðaratkvæði og breyttar reglur um forseta Íslands verka saman? Mun afleiðingin verða þroskaðra lýðræði, aukinn reikningsskapur stjórnmálamanna við umbjóðendur sína, sterkara Alþingi og aukin valddreifing? Á þessum atriðum hefur engin skipuleg úttekt verið gerð, hvorki á vegum stjórnlagaráðs né Alþingis, og sjálfur er ég ekki viss um að breytingar frumvarpsins muni þjóna yfirlýstum markmiðum sínum.

Það er hins vegar síður en svo að gagnrýni mín (og annarra) hafi einskorðast við þessi almennu atriði. Í umsögn sem Ágúst Þór Árnason, formaður lagadeildar H.A., og ég lögðum fram sameiginlega við eftirlits- og stjórnskipunarnefnd Alþingis í janúar sl. var farið yfir einstök atriði frumvarpsins. Í umsögninni, þeirri einu þar sem farið var heildstætt yfir frumvarpið (aðgengileg á Stjornskipun.is), eru m.a. gerðar athugasemdir við aðfararorð frumvarpsins og kaflaskiptingu, sem ekki er talin til bóta samanborið við gildandi stjórnarskrá. Í sumum tilvikum eru gerðar alvarlegar athugasemdir. Í nýjum mannréttindakafla virðast menn t.d. víða hafa færst alltof mikið í fang með of miklum og ekki nægilega vel hugsuðum breytingum. Nýjar reglur um forseta Íslands fara fjarri því markmiði að skýra stöðu embættisins og ný kosninga- og kjördæmaskipan er bæði flókin og gefur tilefni til grundvallarspurninga um lýðræði. Ákvæði frumvarpsins um stjórnarskrárbreytingar með samþykki fimm sjöttu hlutum þingmanna er beinlínis varhugavert. Með nýju ákvæði um kirkjuskipan er farið í kringum þá málsmeðferð sem nú er kveðið á um, þ.e. að breyting á kirkjuskipan ríkisins sæti sérstakri þjóðaratkvæðagreiðslu. Sumir myndu kenna ákvæðið við "stjórnarskrársniðgöngu“. Sum ákvæði virðast vanhugsuð, t.d. 65. gr. um þjóðaratkvæðagreiðslur, sem tiltekur enga lágmarkskjörsókn, eða 82. gr. sem gerir forseta Alþingis að varahandhafa forsetavalds og þá jafnframt handhafa synjunarvalds forseta. Sum ákvæði virðast byggð á misskilningi um stjórnskipulegar grunnreglur, t.d ákvæði 97. og 112. gr. sem heimila að Alþingi að binda eigin hendur með almennri lagasetningu (sem er stjórnskipulega ómögulegt).

Í fjölmörgum öðrum tilvikum mætti efni ákvæða vera skýrara án þess að tóm sé til að rekja það nánar hér. Stundum er um að ræða breytingar frá ákvæðum í gildandi stjórnarskrá sem ekki hafa verið umdeild eða gefið tilefni til vafa, t.d. reglur um myndun ríkisstjórna og afsögn ráðherra. Í öðrum tilvikum er að finna ný ákvæði með litla eða enga merkingu (t.d. "allir skulu virða stjórnarskrá þessa…“ eða "náttúra Íslands er undirstaða lífs í landinu“).

Þótt alls ekki allt í frumvarpi stjórnlagaráðs sé af hinu slæma er það niðurstaða mín að frumvarpið í heild sinni sé ekki spor fram á við. Í frumvarpinu skortir einfaldlega greiningu á því sem betur má fara í stjórnskipun okkar svo og markviss viðbrögð á grundvelli þeirrar greiningar. Í stað heildstæðrar hugsunar er frumvarpið fremur safn tilviljunarkenndra nýmæla, sum hver með óljós réttaráhrif. Að mínu mati er gildandi stjórnarskrá og reynsla Íslendinga síðustu áratugi því heppilegri byrjunarreitur við heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Það er því auðvitað mikið umhugsunarefni að sá valkostur er ekki fyrir hendi í atkvæðagreiðslunni 20. október nk. að gildandi stjórnarskrá sé lögð til grundvallar nýrri og endurskoðaðri stjórnarskrá. Um það verður þó ekki rætt frekar hér. Eins og atkvæðagreiðslan er sett fram tel ég hins vegar óhjákvæmilegt að svara fyrstu spurningu á kjörseðli neitandi.