Forstöðumenn og fjárlagagerð

Í kjölfar bankahruns og rannsóknar á orsökum og afleiðingum þess er mikið rætt og ritað þessa dagana um umbætur í íslenskri stjórnsýslu og er það vel. Lögð er áhersla á umbætur í stjórnsýslunni með því t.d. að auka gegnsæi og að skýra lög og reglur um formfestu samskipta, umboð, valdmörk og ábyrgð. Víða má finna ákvæði um ábyrgð og skyldur þeirra sem koma að stjórnarframkvæmdum í íslenskri löggjöf, m.a. í stjórnarskránni, lögum um ráðherraábyrgð, starfsmannalögum og fjárreiðulögum sem og í reglugerð fjármálaráðherra um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta.

Samkvæmt 42. gr. íslensku stjórnarskrárinnar skal leggja fyrir Alþingi frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár sem í hönd fer en nánar er fjallað um þetta ferli í lögum um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Fjárlagagerð íslenska ríkisins er flókið ferli þar sem hið endanlega fjárveitingavald liggur hjá Alþingi með samþykkt fjárlaga ár hvert. Alls tekur ferlið um 12 mánuði og að gerð hvers fjárlagafrumvarps koma mörg hundruð manns sem starfa aðallega hjá ráðuneytum og Alþingi. Forstöðumenn ríkisstofnana hafa undanfarin ár átt litla aðkomu að þessu ferli.

Ábyrgð er hugtak sem hefur mikla þýðingu í opinberri stjórnsýslu. Vönduð stjórnsýsla verður að byggjast upp á því að ljóst sé hver er ábyrgur í tilteknu málefni og hver hefur vald til að taka ákvarðanir. Forstöðumenn opinberra stofnana bera rekstrarlega ábyrgð á sínum stofnunum. Ábyrgð þeirra er skilgreind í 49. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Enn fremur segir í 38. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins að forstöðumaður beri ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt.

Talsvert hefur verið gagnrýnt hversu lítil þátttaka forstöðumanna er þegar kemur að fjárlagaferlinu. Þó forstöðumenn beri ábyrgð á daglegum rekstri stofnana er þátttaka þeirra oftast aðeins bundin við upphaf fjárlagaferlisins þegar þeir senda fjárlagatilllögur til sinna ráðuneyta. Eftir það má segja að þátttöku forstöðumanna í fjárlagaferlinu sé lokið nema í undantekningartilfellum.

Þegar öllu er á botninn hvolft hvílir meiri ábyrgð á herðum forstöðumanna en ráðherra þegar kemur að framkvæmd fjárlaga, þó svo ráðherrar taki mun meiri þátt í gerð fjárlagafrumvarpsins en forstöðumenn. Þessu þarf að breyta, auka þarf gegnsæi í fjárlagaferlinu og efla faglega aðkomu forstöðumanna ríkisstofnana að því frá upphafi. Breyting sem þessi er ekki síst mikilvæg nú þegar auknar kröfur eru gerðar um hagræði og góða nýtingu opinberra fjármuna á tímum niðurskurðar.