Hverjum þjónar kerfið?

Mótmæli bænda og fleiri starfstétta í grunnstoðum matvælakeðjunnar eru ekki bundnar við Evrópusambandið eitt og sér þó þær hafi verið mest áberandi hér á landi. Undirliggjandi spenna er miklu víðar og endurspeglar víðtækari þróun í nútíma stefnumótun, þar sem markmið eru skilgreind ofan frá, framkvæmdin flókin og dreifing byrðanna er óljós og þau sem eru aftast í virðiskeðjunni finna fyrir áhrifaleysi. Þegar togstreita milli markmiða og raunverulegs rekstrarumhverfis birtist bæði innan og utan ESB bendir það til kerfislægs vanda fremur en afleiðingar ákveðinnar stofnanaskipanar. Í því ljósi er fróðlegt að beina sjónum að löndum utan ESB og skoða hvort sambærileg mynstur komi þar fram.

Bretland: kerfið breytt, spenna óbreytt

Bretland er í þessu samhengi áhugavert dæmi. Eftir útgöngu landsins úr Evrópusambandinu hafa ný markmið og stefnuaðgerðir leyst eldri af hólmi. Þannig voru sett ný stuðningskerfi á laggirnar sem byggja á öðrum forsendum. Þar hefur verið lögð rík áhersla á umhverfismarkmið, landslagsvernd og þá hugmynd að opinberir fjármunir eigi fyrst og fremst að nýtast til að greiða fyrir „almannaþjónustu“ fremur en framleiðslu sem slíka.

Þrátt fyrir þessa kerfisbreytingu hafa breskir bændur í vaxandi mæli lýst yfir óánægju. Óvissa um tekjugrunn hefur aukist, áhætta færst til framleiðenda og samkeppni við innfluttar landbúnaðarafurðir reynst þungbær. Þótt stuðningsformið sé annað en innan ESB birtist sama grunnspenna og áður: markmið eru skilgreind á yfirborðinu, en rekstrargrundvöllur þeirra sem eiga að hrinda þeim í framkvæmd veikist.

Í Bretlandi hefur þessi spenna orðið sérstaklega sýnileg í tengslum við áform um breytingar á erfðafjárskatti, nánar tiltekið takmarkanir á svokallaðri Agricultural Property Relief. Þar hafa bændur bent á að þótt landbúnaðarjarðir hafi hækkað verulega í verði, hafi tekjugeta búanna ekki fylgt sömu þróun. Afleiðingin sé sú að fjölskyldubú verði eignarík á pappír, en lausafjársnauð í reynd.

Í slíkum aðstæðum geta skattabreytingar við kynslóðaskipti skapað stöðu þar sem engin raunhæf leið er út: sala lands grefur undan rekstri, skuldsetning gerir hann ósjálfbæran og arftakar taka við eignum sem fylgir skattbyrði sem ekki verður staðið undir. Það er í þessu samhengi sem bresk bændasamtök hafa varað við því að erfðafjárskattur geti í reynd orðið að nauðungarsöluúrræði, með víðtækum áhrifum á byggðir, samfélög og andlega líðan þeirra sem standa frammi fyrir slíkum ákvörðunum.

Í umræðunni hefur jafnframt verið bent á að landbúnaður sé ein af þeim atvinnugreinum þar sem andlegt álag og sjálfsvígshætta hefur lengi verið viðvarandi, og að stefnumótun sem fjarlægir fyrirsjáanleika við lífslok og kynslóðaskipti geti aukið þá áhættu enn frekar.

Ísland: lítið kerfi, sama spenna

Íslenskar aðstæður eru að mörgu leyti ólíkar því sem hér hefur verið rakið. Landið er utan Evrópusambandsins, með sjálfstæða landbúnaðarstefnu og takmarkaðan innri markað. Þrátt fyrir það birtist sambærileg spenna milli stefnumótunar og raunverulegs rekstrarumhverfis, þó oft með öðrum og síður sýnilegum hætti.

Á Íslandi hafa ekki orðið umfangsmikil mótmæli bænda á borð við þau sem sést hafa víða í Evrópu. Þess í stað hefur togstreitan komið fram í andstöðu við áform sem kynnt hafa verið sem tæknilegar eða kerfislægar lagfæringar, en hafa í reynd víðtæk áhrif á rekstrargrundvöll frumframleiðslu og matvælavinnslu. Þar má nefna fyrirhugaðar breytingar á búvörulögum, sem sett hafa verið fram með takmarkaðri opinberri umræðu, en mætt harðri andstöðu bænda og þeirra sem starfa náið með fyrirtækjum í mjólkur- og kjötvinnslu.

Sameiginlegt með þessum viðbrögðum er ekki andstaða við markmið um samkeppni, skilvirkni eða neytendavernd, heldur áhyggjur af því að breytingar séu lagðar til án þess að fyrir liggi skýr greining á áhrifum þeirra á framleiðslukeðjuna í heild. Í litlu hagkerfi, þar sem frumframleiðsla, vinnsla og dreifing eru nátengd, geta jafnvel hóflegar kerfisbreytingar haft varanleg áhrif á fyrirtæki, byggðir og fæðuöryggi.

Ísland sýnir þannig hvernig sama kerfislæga spenna getur verið til staðar án þess að hún birtist í háværum mótmælum. Hún kemur fremur fram sem vaxandi tortryggni gagnvart stefnumótun og tilfinning um að ákvarðanir séu teknar fjarri þeim veruleika sem þær hafa áhrif á.

CAP í nýju ljósi: Hverjum þjónar kerfið?

Sameiginleg landbúnaðarstefna Evrópusambandsins (CAP) er jafnan kynnt sem hornsteinn evrópsks landbúnaðar og stoð við afkomu bænda. Samkvæmt opinberri stefnu og málflutningi evrópsku bændasamtakanna Copa-Cogeca gegnir CAP jafnframt lykilhlutverki í að tryggja stöðugt framboð matvæla, fæðuöryggi og aðgengi neytenda að mat á viðráðanlegu verði. Í þeim skilningi er CAP ekki einvörðungu stuðningskerfi fyrir framleiðendur, heldur hluti af víðara samfélagslegu jafnvægi.

Í greiningum og stefnumiðum samtakanna má þó lesa að þessi tvíþætta hlutverkaskipan CAP hafi með tímanum færst til. Áhersla á stöðugleika markaða og neytendavernd hefur styrkst, á meðan beinn stuðningur við rekstrargrundvöll frumframleiðenda hefur orðið síður afgerandi, einkum fyrir minni og meðalstóra bændur. Þótt CAP stuðli að lægra matarverði og stöðugu framboði fyrir neytendur dreifist ávinningurinn víða út í virðiskeðjuna og fangast að hluta af vinnslu, dreifingu og markaði.

Copa-Cogeca hefur ítrekað varað við þessari þróun og bent á að auknar kröfur og ný markmið hafi ekki alltaf verið studd með samsvarandi rekstrarlegum stoðum fyrir bændur sjálfa. Í því samhengi verður CAP síður einfalt „bændakerfi“, og fremur dæmi um það hvernig nútíma stefnumótun leitast við að þjóna mörgum markmiðum samtímis — með misjöfnum áhrifum á þá sem halda kerfinu gangandi í reynd.

Niðurlag

Þegar þessi dæmi eru lögð saman blasir við mynstur sem ekki verður skýrt með einstökum reglum eða stofnunum. Hvort sem um er að ræða ESB, Bretland eða Ísland birtist sama spenna: markmið eru sett ofan frá, en kostnaður og áhætta færast niður keðjuna án þess að hlustað sé á grasrótina. Kerfin tryggja „stöðugleika“ og „neytendahagsmuni“, en rekstrargrundvöllur þeirra sem framleiða veikist. Þar liggur kjarni málsins.

Höfundur er hagfræðingur.