Verkaskipting og samstarf FME og Seðlabankans

Gunnar Axel Axelsson skrifar um ábyrgð á fjármálastöðugleika og fall fjármálakerfisins.

Bæði lagaákvæði og sérstakur samstarfssamningur Seðlabankans og Fjármálaeftirlitisins á að tryggja skýra verkaskiptingu og gagnkvæma upplýsingaskyldu þessara lykilstofnana við viðhald fjármálastöðugleika. Alþingi þarf að rýna í niðurstöður skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um framkvæmdina og búa sig undir að skerpa enn á lögum ef þörf krefur.

Orð sem þáverandi formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands lét falla á fundi Viðskiptaráðs 18. nóvember 2008 vöktu nokkra athygli og viðbrögð hagfræðinga. Þar vísaði formaðurinn til laganna um opinbert eftirlit með fjármálafyrirtækjum frá 1998 og sagði m.a.

„[B]ankaeftirlit var undan Seðlabanka Íslands tekið og með því fóru nær allar heimildir bankans og skyldur til að fylgjast með því sem var að gerast innan bankakerfisins." Síðan vék formaðurinn að víðtækum heimildum FME til innra eftirlits hjá fjármálastofnunum og bætti við „Seðlabankinn hefur engin þess háttar úrræði lengur, enda hlutverki hans breytt."

Síðar verður vikið að þeim öflugu stjórntækjum gagnvart fjármálafyrirtækjum sem Seðlabankinn ræður yfir sem sjálfstætt stjórnvald og hefur heimild til að beita án samráðs við ráðherra, en í bili er staldrað við þá mynd sem í þessum orðum birtist af tveimur stofnunum með ólík verksvið þar sem önnur hefur tækin til afla upplýsinga um stöðu einstakra stofnana. Hún er beinlínis í mótsögn við þá áherslu á samfellu í starfi, gagnkvæma upplýsingaskyldu og samræmd viðbrögð sem kemur fram bæði í lögum og gildandi samstarfssamningi aðila.

Þess er að vænta að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis varpi ljósi á hvernig báðar stofnanir sinntu þessu samstarfi, upplýsingamiðlun og viðbrögðum. Komi í ljós að þar hafi einhver misbrestur orðið í samstarfinu eða á skilningi aðila á ætlan löggjafans hlýtur Alþingi að taka til rækilegrar skoðunar hvernig hægt er að skýra verkaskiptinguna og samstarfið enn frekar.

Skýr verkaskipting og upplýsingaskyldaAllt frá stofnun Fjármálaeftirlitsins með lögum um opinbert eftirlit með fjármálafyrirtækjum árið 1998 hefur megináherslan verið lögð á náið samstarf og upplýsingamiðlun við Seðlabankann þannig að báðir aðilar byggi á sömu upplýsingunum, hvor á sínu ábyrgðarsviði. Seðlabankinn lítur til bankakerfisins í heild, greiðslumiðlunar og starfsumhverfis fjármálafyrirtækja á meðan Fjármálaeftirlitið fylgist með einstökum fyrirtækjum og stöðu þeirra. Um verkaskiptingu og eftirlitshlutverk Seðlabankans vegna fjármálastöðugleika segir m.a. í greinargerð með frumvarpi til laga um bankann frá 2001: „ Seðlabankinn beinir fyrst og fremst sjónum að hinu þjóðhagslega umhverfi fjármálakerfisins og að fjármálakerfinu í heild, styrk þess og veikleikum. Bankinn leitast við að stuðla að öryggi fjármálakerfisins."

Þessari verkaskiptingu fylgir svo líka samráðsskylda og upplýsingamiðlun. Í greinargerð með frumvarpinu um opinbert eftirlit með fjármálafyrirtækjum frá 1998 segir orðrétt: „ Lögð er áhersla á að huga sérstaklega að starfstengslum stofnunarinnar við Seðlabanka Íslands. Nauðsynlegt sé að tryggja að Seðlabankinn geti í starfsemi sinni nýtt sér þær upplýsingar sem aflað er innan eftirlitsstofnunarinnar og öfugt."

Þessu var m.a. fylgt eftir í 14. grein laganna um FME með eftirfarandi hætti: „Fjármálaeftirlitið skal veita Seðlabankanum allar upplýsingar sem stofnunin býr yfir og nýtast í starfsemi bankans. Komi í ljós grunsemdir um bresti í fjárhagslegri stöðu eftirlitsskyldra aðila, sem eru í viðskiptum við Seðlabankann, skal Fjármálaeftirlitið tafarlaust gera bankastjórn Seðlabankans viðvart." Til viðbótar var svo kveðið á um gerð samstarfssamning þessara stofnana og að einn af bankastjórum Seðlabankans sitji í stjórn FME og stjórnarformaður FME í bankaráði Seðlabankans.

Í samræmi við þetta hefur bankastjórn Seðlabankans gert sérstaka samþykkt um hlutverk sitt og aðerðir vegna tryggingar fjámálastöðugleika en að henni verður vikið sérstaklega í næstu grein.

Samstarfssamningur SÍ og FMENýjasti samstarfssamningur Seðlabankans og FME er frá því í október 2006. Þar eru ákveðnir reglubundnir upplýsingafundir. Á fundum forstjóra FME og bankastjórnar SÍ skal „fjallað um mat Seðlabankans á þróun rekstrarumhverfis fyrirtækja á fjármálamarkaði og hugsanleg áhrif á afkomu þeirra. Jafnframt skal fjallað um mat Fjármálaeftirlitsins á fjárhagsstöðu helstu eftirlitsskyldra aðila, einkum þeirra sem eru í viðskiptum við Seðlabankann." Þessu til viðbótar segir að sérfræðingar „sem fjalla um vísbendingar um kerfisáhættu á fjármálamarkaði og starfandi eru innan Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans skulu halda fundi eigi sjaldnar en ársþriðjungslega."

Grein 5.2. í samningnum tekur svo af öll tvímæli um samstarf aðila og frumkvæðisskyldu ef þeir verða þess áskynja að eitthvað sé í ólagi:

„Leiði athuganir Fjármálaeftirlitsins í ljós grunsemdir um bresti í fjárhagslegri stöðu eftirlitsskyldra aðila sem eru í viðskiptum við Seðlabankann eða eru umsvifamiklir á markaði, eða alvarlega kerfislæga hættu á fjármálamarkaði að öðru leyti, skal Fjármálaeftirlitið tafarlaust gera bankastjórn Seðlabankans viðvart. Leiði athuganir Seðlabankans í ljós grunsemdir um bresti í fjárhagslegri stöðu fyrirtækja á fjármálamarkaði eða alvarlega erfiðleika á fjármálamarkaði að öðru leyti, skal Seðlabankinn tafarlaust gera forstjóra Fjármálaeftirlitsins viðvart. Í þessum tilvikum bregðast forstjóri Fjármálaeftirlitsins og bankastjórn Seðlabankans við í samræmi við innri reglur hvorrar stofnunar."

Sjálfstæði stofnana frá fagráðherrumBæði Seðlabankinn og FME hafa talsverða sérstöðu meðal stofnana hins opinbera vegna þess formlega sjálfstæðis sem þær njóta. Í þeirri skýrslu um opinbert eftirlit með fjármálafyrirtækjum sem lá til grundvallar lögunum frá 1998 voru skoðaðar fjórar mögulegar staðsetningar fjármálaeftirlits í stjórnsýslunni: Eftirlit tilheyri seðlabanka eða viðskiptaráðuneyti, sé sjálfstæð stofnun eða blanda af tveimur eða þremur ofangreindra leiða. Eins og fram kemur í lögum um Fjármálaeftirlitið varð niðurstaðan sú að FME væri sjálfstæð stofnun á sviði viðskiptaráðuneytis. Hlutverk ráðherra takmarkast við að skipa stjórn sem síðan ræður forstjóra. FME skal upplýsa ráðherra um störf stofnunarinnar með árlegri skýrslu en eins og fram kemur í lögum og greinargerðum frá 1998 er beinlínis gert ráð fyrir að ráðherra hafi engin afskipti af störfum FME. Þegar lögunum um fjármálaeftirlit var breytt 2006 var þetta sjálfstæði ítrekað með því að taka fram að ákvörðunum FME verði ekki skotið til ráðherra. Þessu er lýsta þannig í greinargerð: „Þótt enginn vafi hafi leikið á sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins í störfum sínum gagnvart ráðherra er talið rétt að hnykkja á sjálfstæði þess með tillögu þessari."

Árið 1999 kom út skýrsla nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu, undir forystu dr. Páls Hreinssonar. Þar er lýst stjórnsýslulegum afleiðingum þess að hafa FME svo sjálfstætt stjórnvald. Orðrétt segir í skýrslunni:

„Þegar komið er á fót slíku sjálfstæðu stjórnvaldi sviptir löggjafinn ráðherra almennum stjórnunar- og eftirlitsheimildum yfir stjórnvaldinu og afléttir um leið þinglegri ábyrgð og ráðherraábyrgð af hlutaðeigandi ráðherra að því er snertir meðferð þessara valdheimilda. Þetta leiðir til þess að ráðherra getur ekki gefið slíku sjálfstæðu stjórnvaldi almenn eða sérstök tilmæli um úrlausn mála, nema hafa til þess lagaheimild. Ráðherra hefur heldur ekki eftirlit með störfum slíkra stjórnvalda, nema svo sé fyrir mælt í lögum."

Er vilji til að auka beina ráðherraábyrgð?Í kjölfar hruns fjármálakerfisins hefur ítrekað komið fram sú skoðun að stjórnvöld hefðu átt að beita sér mun ákveðnar en gert var. Þá er ekki aðeins vísað í hagstjórnartækin og breytingar á lögum og reglum í samræmi við tillögur eftirlitsstofnana heldur að einstakir fagráðherrar hefðu átt að beita sér með einhverjum tilteknum hætti gagnvart sínum stofnunum eða ganga í verkefni á þeirra sviði. Sama umræða er uppi nú varðandi störf og starfskjör skilanefnda gömlu bankanna sem starfa samkvæmt skipan FME.

Í þessari umræðu allri eru valdmörk ráðherra og stofnana óskýr og því afar mikilvægt að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis varpi ekki aðeins skýru ljósi á þau heldur sé þar að finna leiðarvísi að fyrirkomulagi til framtíðar. Komi fram sterk krafa um auknar valdheimildir beint til fagráðherra eða sterkari tengsl ráðuneyta og eftirlitsstofnana gæti það verið tilefni sjálfstæðrar skoðunar löggjafans þótt ávallt verði að gæta fyllstu varúðar í því að tengja pólitískt vald og eftirlitsstofnanir með víðtækar heimildir til upplýsingaöflunar og beitingu viðurlaga.

Lærdómar til framtíðarMikilvægt er að niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis nýtist okkur í raun til að draga lærdóma af því sem gerðist síðustu áratugina í íslensku hagkerfi og leiddi til hruns fjármálakerfisins. Til að geta gripið til ráðstafana sem koma í veg fyrir að sú saga endurtaki sig þurfum við að greina stöðuna eins og hún var, skilja hvernig hún leiddi til hrunsins og finna hvar bæta þarf úr. Benda orð formanns bankastjórnar Seðlabankans á fundi viðskiptaráðs til þess að einhver vafi hafi leikið á gagnkvæmri upplýsinga- og samstarfsskyldu Seðlabanka og FME eða að framkvæmdin hafi ekki verið sem skyldi? Því þarf að svara. Í næstu grein mun ég víkja sérstaklega að þeirri ríku frumkvæðisskyldu sem hvílir á Seðlabanka Íslands sem sjálfstæðu stjórnvaldi. Í umræðu dagsins virðist þetta mikilvæga hlutverk hafa dregist saman í einhvers konar viðvörunarhlutverk sem er órafjarri markmiði laga um Seðlabankann, samþykkt bankastjórnar um hlutverk sitt við varðveislu fjármálastöðugleika, greinargerðum og ræðum um málið. Er mögulegt að lykilaðilar í aðdraganda fjármálahrunsins hafi haft aðrar hugmyndir um hlutverk sitt og tiltæk verkfæri en lög gerðu ráð fyrir og gengið hefur verið út frá?

Höfundur er viðskiptafræðingur og áhugamaður um málefni banka og sparisjóða