Eiga stefnur að leiða almannafé?

Í grein sem undirritaðir skrifuðu um stefnumótun og áætlanagerð og birt var í lok júní í Fréttablaðinu var í stuttu í máli greint frá niðurstöðum greiningar á stefnum og áætlunum ríkisins sem unnin var í fyrra. Ein af meginniðurstöðum greiningarinnar var ófullnægjandi tenging stefnumótunar og áætlanagerðar innan stjórnsýslunnar við fjármuni. Ýmsar leiðir hafa verið reyndar í gegnum tíðina til að tengja stefnur, áætlanir og verkefni betur við fjárveitingar. Án fjármuna er ólíklegt að markmið stefnu eða áætlunar nái fram að ganga. Fleiri þættir skipta máli en okkur langar að fjalla um nokkrar leiðir sem hægt er að fara til að tengja almannafé betur stefnum og áætlunum.

Árangur ræður fjárveitingu

Ein aðferð til að tengja stefnur og áætlanir við fjármuni er að árangurstengja fjárlagagerð. Á síðastliðnum tuttugu árum hefur árangurstenging fjárlaga orðið viðurkennt verklag meðal margra ríkja og alþjóðastofnana. Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) hefur talað fyrir verklaginu og gefið út fjölda skýrslna um viðfangsefnið. Með árangurstengingu fjárlaga er lögð aukin áhersla á að skoða mælanlega þætti, þ.e. hvaða árangri stofnanir geta náð fyrir takmarkaða fjármuni. Árangurstenging fjárlaga er talin geta bætt aðhald og stjórnun í ríkisrekstri auk þess sem skilvirkni og frammistaða getur orðið betri.

Notkun mælanlegra upplýsinga um starfsemi ríkisins er ekki ný af nálinni en nýting slíkra upplýsinga samhliða gerð fjárlaga er það sem árangurstenging fjárlaga snýst um. OECD hefur greint þrjár meginleiðir til þess að árangurstengja fjárlög. Í leið eitt eru upplýsingar um árangur jafnan hafðar til sýnis í fjárlagafrumvarpi en þær hafa engin áhrif á fjárlögin. Í leið tvö eru upplýsingar um árangur af starfsemi ríkisins nýttar við fjárlagagerðina en þær hafa ekki bein áhrif á hvernig fjármunum verður varið til verkefna. Flest ríki tileinka sér verklag mitt á milli fyrstu og annarrar leiðar. Leið 3 gengur hvað lengst en fæst ríki hafa tileinkað sér hana. Hún felur í sér að fjármunum er úthlutað í samræmi við árangur. Dæmi um slíkt er að fjárveitingar til skóla grundvallast á því hversu margir útskrifast.

Það er ekki hægt að fella allan ríkisreksturinn á Íslandi undir eina af þessum leiðum. Finna má dæmi sem falla undir allar leiðirnar. Aftur á móti er óhætt að segja að stærstur hluti ríkisrekstrarins falli undir leið eitt, þ.e. að upplýsingar um árangur hafi engin áhrif á fjárveitingar.

Stefna ræður fjárveitingu

Önnur aðferð til að meta kostnað við stefnur eða áætlanir er að skilgreina nákvæmlega hvaða þjónustu stjórnvöld vilja bjóða upp og kostnaðarmeta hana. Þessi aðferð er notuð við mat á verkefnum þegar verið er að móta áætlanir sem grundvallast á verklegum þáttum, s.s. vegagerð eða brúarsmíði, þar sem upphaf og endir er nokkuð skýr. Jafnframt er þessi aðferð nokkuð algeng þegar kemur að einkarekstrarverkefnum ríkisins. Segja má að þessi aðferð sé sjaldan notuð við stefnumótun og áætlanagerð þar sem verkefni í áætlun felast í breytingu á þáttum sem snúa t.d. að þjónustu, skipulagi, aðferðum eða vinnulagi.

Sem dæmi um þetta má nefna að í sumar samþykkti Alþingi þingsályktun um grundvallarskilgreiningar löggæslu á Íslandi. Hér er á ferðinni áhugavert verkefni sem getur orðið ákveðin fyrirmynd í því hvernig til tekst að skilgreina opinbera þjónustu og kostnaðarmeta.

Tenging stefna og fjárveitinga

Í fjárlögum er jafnan ekki kveðið á um fjármögnun sérstakra stefna og áætlana. Þó er gert ráð fyrir að ráðuneytin hafi til hliðsjónar stefnur sínar og áætlanir við undirbúning fjárlaga hvers árs. Samgönguáætlun sker sig úr hvað þetta varðar, þar sem í henni eru tilgreindir fjármunir sem fara í tiltekin verkefni og í þingskjalinu sjálfu eru gefnar upp fjárveitingar, sem er fágætt. Erfiðara hefur reynst að meta kostnað við aðrar stefnur og áætlanir ríkisins nema þær innihaldi skýr afmörkuð verkefni.

Mikilvægt er að koma á skipulagi innan ríkisrekstrarins þar sem kostnaður við stefnur og áætlanir er metinn og tengdur fjárlagagerð með markvissari hætti. Þess má geta að innan Stjórnarráðsins eru yfir 100 stefnur og áætlanir og því skiptir það verulegu máli hvort þær eru fjármagnaðar. Mikilvægt er að koma á betra skipulagi og auka yfirsýn yfir stefnur og áætlanir ríkisins, meðal annars með því að fækka þeim, einfalda og samhæfa. Undirbúningur að slíkri vinnu stendur nú yfir innan Stjórnarráðsins. Það er alveg ljóst að skilmerkilegri tenging stefna og áætlana við fjárveitingar er grundvöllur þess að raunhæft sé að framkvæma verkefni og ná fram markmiðum stefnumótunar og áætlanagerðar.