Pólitískt hlutverk forsetans

Andstætt því sem stundum er gefið í skyn eru íslensk stjórnlög að meginstefnu skýr um stjórnskipulegar valdheimildir forsetans. Forsetinn hefur í fyrsta lagi ákvörðunarvald um hverjum hann veitir umboð til ríkisstjórnarmyndunar. Þar sem ríkisstjórn verður að njóta stuðnings eða hlutleysis meirihluta Alþingis hefur forseti þó ekki óbundnar hendur heldur verður hann að veita þeim umboð til stjórnarmyndunar sem líklegastur er til að mynda stjórn með stuðningi þingsins. Þegar leiðtogum stjórnmálaflokka mistekst að mynda stjórn getur atbeini forseta hins vegar ráðið úrslitum, jafnvel þannig að forseti ákveði að mynda utanþingsríkisstjórn, þ.e. stjórn sem stjórnmálaflokkar á Alþingi standa ekki að með beinum hætti.

Í annan stað hefur forseti heimild til að synja lögum Alþingis staðfestingar samkvæmt 26. gr. stjskr. og vísa þeim til þjóðaratkvæðis. Þessi heimild varð til með lýðveldisstjórnarskránni árið 1944 og var þannig sérsniðin að hinu nýstofnaða lýðveldi, ef svo má að orði komast. Vilji stjórnarskrárgjafans var m.ö.o. skýr um að forsetinn ætti ekki að ganga inn í hlutverk konungs að þessu leyti (synjunarvald konungs var í raun fallið niður á þessum tíma). Eftir þrjár synjanir núverandi forseta og tvær þjóðaratkvæðagreiðslur eiga vangaveltur um að synjunarvaldið sé í raun í höndum ráðherra (eða sé fallið niður fyrir venju) vart lengur við. Rétt er þó að halda því til haga að allir forsetar lýðveldisins hafa talið synjunarvaldið virkt.

Í þriðja lagi er formlegur atbeini forsetans að fjölmörgum ákvörðunum ráðherra nauðsynlegur svo þær öðlist gildi, t.d. útgáfu bráðabirgðalaga, gerð milliríkjasamninga og skipun hæstaréttardómara. Hér er um ræða það sem sumir nefna „leppshlutverk" forseta, en um allar þessar athafnir má segja að forseti hafi gengið inn í hlutverk konungs eins og það var orðið árið 1944. Við „leppshlutverkið" verður að gera þann fyrirvara að forseti verður ekki neyddur til undirskriftar og staðfestingar tillögu ráðherra. Sjónarmið um hvort og við hvaða aðstæður synjun forseta við tillögu ráðherra gæti komið til skoðunar verða ekki rædd frekar hér, en ljóst er að möguleg synjun (t.d. um að skipa tiltekinn mann í embætti) hlyti að heyra til algerra undantekninga.

Stjórnarskráin kveður ekki á um nánara pólitískt hlutverk forseta eða hvernig hann eigi að beita heimildum sínum á hverjum tíma. Forsaga og grunnrök stjórnarskrárinnar eru flókin og gefa hér heldur ekki einhlítar leiðbeiningar, t.d. að hvaða marki forseti á að virða ákvarðanir þings og ráðherra. Þótt íslensk stjórnskipun byggi tvímælalaust á þingbundinni stjórn verður henni ekki jafnað við hreina þingstjórn á borð við þá sem þróast hefur í Danmörku, Noregi og Svíþjóð eftir að konungsvaldið þar varð stjórnskipulega óvirkt. Hér skilur á milli að þjóðhöfðinginn – forsetinn – nýtur ekki aðeins raunverulegra valdheimilda heldur er hann kjörinn í almennri kosningu og nýtur lýðræðislegs umboðs. Íslensk stjórnskipun er því blönduð eða má kenna við forsetaþingstjórn (e. semi-presidential system). Við þetta bætast hugmyndir um lýðræði og valdtemprun sem mæla gegn óheftri þingsstjórn sem þó er stundum gengið út frá sem sjálfsögðum hlut af ráðherrum, þingmönnum og jafnvel sérfræðingum.

Eðlilegt er að uppi séu mismunandi skoðanir um hvernig forseti eigi að beita stjórnskipulega valdi sínu og móta pólitískt hlutverk sitt á hverjum tíma. Á forsetinn t.d. að vera aðgerðalítið „sameiningartákn" eða virkt afl til sameiningar og leiðsagnar? Ágreiningur um þessi atriði er ekki til marks um að eitthvað stórkostlegt sé að íslenskri stjórnskipun. Þvert á móti ber umræða um þessi atriði vitni um virka lýðræðishefð í ungu lýðveldi þar sem þjóðin velur sér forseta milliliðalaust.