Endurskoðun eða uppstokkun? Ágúst Þór Árnason skrifar 7. febrúar 2012 06:00 Eftir að hafa unnið að endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins í tæpa fjóra mánuði skilaði stjórnlagaráð tillögum sínum í formi frumvarps til Alþingis 29. júlí 2011. Tillagan er umfangsmikil og svo róttæk að segja má að hreyft sé við þorra allra gildandi ákvæða stjórnarskrár. Við setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar 1944 var þágildandi stjórnarskrá aðeins breytt að því marki sem nauðsynlegt var vegna sambandsslitanna við Danmörku og stofnunar lýðveldisins. Ljóst var að flestir sem sæti áttu á Alþingi á þessum tíma töldu rétt að ráðast í frekari endurskoðun stjórnarskrár Íslands þegar ráðrúm gæfist. Minna varð þó úr þeim fyrirætlunum en ætla hefði mátt og vafalítið áttu deilur um fyrirkomulag kosninga og kjördæma sinn þátt í að ekki varð meira úr því verki á upphafsárum lýðveldisins. Aðra ástæðu og líklega ekki síður mikilvæga verður þó að nefna í þessu samhengi, nefnilega þá að nokkuð góð sátt ríkti um helstu þætti stjórnarskrárinnar og óvarlegt var talið að hrófla mikið við grunnstoðum hennar á viðsjárverðum tímum. Ólíklegt verður að telja að nokkur stjórnmálamaður eða stjórnmálaflokkur hafi á þessum tíma hugleitt það í alvöru að kasta fyrir róða gildandi stjórnarskrá og semja nýja frá grunni. Þjóð og þingi hafði tekist í góðri sátt, þrátt fyrir töluverð átök um leiðir, að koma á þeim breytingum á stjórnarskrá konungsríkisins Íslands sem þurfti til að koma á lýðveldi með lýðræðislega kjörnum þjóðhöfðingja. Það má því færa að því rök að í fyrirhugaðri heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar 1944 hafi falist ráðagerð um að hún yrði betur látin endurspegla það varfærnislega skref sem þegar hafði verið tekið frá þingbundinni konungsstjórn til lýðveldis. Í ljósi háværrar gagnrýni á athafnaleysi Alþingis í endurskoðunarmálum er tilefni til að geta þess að á undanförnum áratugum hefur stjórnarskránni verið breytt í ýmsum veigamiklum atriðum (sjá ítarlega umfjöllun Aðalheiðar Ámundadóttur, 2. bindi skýrslu stjórnlaganefndar 2011, bls. 227 o.áfr.). Að frátöldum reglum um kosningar og kjördæmaskipan ber hér hæst þær reglur sem lúta að skipan og starfsemi Alþingis svo og mannréttindi. Það er vissulega rétt að í áranna rás hefur verið bent á tiltekin atriði sem nauðsynlegt er að skýra í núgildandi stjórnarskrá, bæta við eða jafnvel breyta (sjá t.d. upptalningu í skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, bls. 60 o.áfr.). Einnig má segja að breytingar á stjórnarskránni sem farið hafa fram frá lýðveldisstofnun (sbr. einkum reglur um starfsemi Alþingis, setningu bráðabirgðalaga, þingrof og mannréttindi) hafi falið í sér viðbrögð við nokkuð ágreiningslausum annmörkum á ákveðnum sviðum. Hér verður þó að undanskilja breytingar á reglum um kosninga- og kjördæmaskipan sem lengi hefur verið deilt um. Hins vegar hefur lítið farið fyrir almennri þjóðmálaumræðu eða fræðilegri greiningu út frá stjórnspekilegum og stjórnmálafræðilegum forsendum um það hvernig beri að haga grunnþáttum íslenskrar stjórnskipunar. Af þessu kynni að vera nærlægt að draga þá ályktun að nokkuð góð sátt hafi ríkt um þessa grunnþætti. Deilur um stöðu forseta Íslands, svo og aðkomu þjóðarinnar að tilteknum meiriháttar ákvörðunum (t.d. gerð varnarsamnings við Bandaríkin og aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu), gefa þó vísbendingu um að meðal þjóðarinnar kunni skoðanir að vera skiptar um ýmis stjórnskipuleg grundvallaratriði. Hvað sem þessu líður blasir sú meginniðurstaða við að mjög takmörkuð umræða hefur farið fram um hvort gera eigi grundvallarbreytingar á núgildandi stjórnskipun og þá í hvaða átt. Vissa um efni stjórnskipunarreglna er hvorki sjálfsögð né auðfengin eins og stundum virðist gengið út frá í almennri umræðu. Þannig má færa að því rök að í skýrum stjórnskipunarreglum sem almennt eru virtar af stofnunum samfélagsins felist veruleg verðmæti sem taka eigi tillit til við endurskoðun stjórnlaga. Fram hjá þessu gildi virðist ítrekað horft í umræðum um endurskoðun stjórnarskrárinnar þessi misserin. Með tillögum stjórnlagaráðs eru lagðar til breytingar á grunnreglum um allar meginstofnanir ríkisins; ný stofnun, Lögrétta, er sett á laggirnar og önnur, Ríkisráð, lögð niður. Þá gera tillögurnar ráð fyrir róttækum breytingum á alþingiskosningum og notkun þjóðaratkvæðagreiðslna. Tillaga stjórnlagaráðs felur þannig í sér róttækustu breytingartillögu á íslenskri stjórnarskrá frá upphafi. Af þessum ástæðum er erfitt að leggja heildarmat á hvers konar efnisleg stjórnskipun myndi leiða af tillögum stjórnlagaráðs og hvort yfirlýstum markmiðum ráðsins, til að mynda um styrkingu Alþingis, yrði náð. Með hliðsjón af þeim hagsmunum sem hér er um að tefla er brýnt að ítarleg rannsókn fari fram á tillögunni í þeim tilgangi að leggja mat á hvers konar efnislega stjórnskipun hún felur í sér og hver líkleg áhrif hennar yrðu í raun. Fyrr geta í raun ekki skapast forsendur fyrir lýðræðislega umræðu um tillöguna, kosti hennar og galla. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Mest lesið Sá tapar sem fyrstur nefnir nasistana: gengisfelling orðsins „rasisti“ Birgir Finnsson Skoðun Umbætur í innkaupum hins opinbera á upplýsingatækni Lilja Björk Guðmundsdóttir Skoðun Þjóð sem lætur kyrrt liggja? Magnús Árni Skjöld Magnússon Skoðun Losar Alþingi um leyfisveitinga-flækjuna? Katrín Helga Hallgrímsdóttir Skoðun Örvæntingafullir endó-sjúklingar Diljá Mist Einarsdóttir Skoðun Miðjumoð í húsnæðismálum og áróður Viðskiptaráðs Jón Ferdínand Estherarson,Unnur Rán Reynisdóttir,Arnar Páll Gunnlaugsson Skoðun Þetta unga fólk getur bara haldið kjafti Jón Pétur Zimsen Skoðun Þegar þeir sem segjast þjóna þjóðinni ráðast á hana Ágústa Árnadóttir Skoðun Hvers vegna borga foreldrar í Kópavogi mest? Eydís Inga Valsdóttir Skoðun Kveðjum sjálfhverfa og fyrirsjáanlega manninn Halldóra Mogensen Skoðun Skoðun Skoðun Álframleiðsla á Íslandi er ekki bara mikilvæg fyrir Ísland Guðríður Eldey Arnardóttir skrifar Skoðun Miðjumoð í húsnæðismálum og áróður Viðskiptaráðs Jón Ferdínand Estherarson,Unnur Rán Reynisdóttir,Arnar Páll Gunnlaugsson skrifar Skoðun Örvæntingafullir endó-sjúklingar Diljá Mist Einarsdóttir skrifar Skoðun Þjóð sem lætur kyrrt liggja? Magnús Árni Skjöld Magnússon skrifar Skoðun Umbætur í innkaupum hins opinbera á upplýsingatækni Lilja Björk Guðmundsdóttir skrifar Skoðun Losar Alþingi um leyfisveitinga-flækjuna? Katrín Helga Hallgrímsdóttir skrifar Skoðun Dómsdagur nálgast! Hólmgeir Baldursson skrifar Skoðun Er slysahætta í kringum sorpílátið heima hjá þér? Anna Jóna Kjartansdóttir,Pétur Gísli Jónsson skrifar Skoðun Ég og Parkinson – leitin að greiningu og leiðin til betra lífs Guðrún Einarsdóttir skrifar Skoðun Hvers vegna borga foreldrar í Kópavogi mest? Eydís Inga Valsdóttir skrifar Skoðun Sá tapar sem fyrstur nefnir nasistana: gengisfelling orðsins „rasisti“ Birgir Finnsson skrifar Skoðun Aðgengi er lykill að sjálfstæði, þátttöku og virkni Þuríður Harpa Sigurðardóttir skrifar Skoðun Hagsmunir heildarinnar - Fjórði kafli: Joshua Fought The Battle of Jericho Hannes Örn Blandon skrifar Skoðun Þetta unga fólk getur bara haldið kjafti Jón Pétur Zimsen skrifar Skoðun Kveðjum sjálfhverfa og fyrirsjáanlega manninn Halldóra Mogensen skrifar Skoðun Hefur ekki náð sér á strik síðan Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Betri vegir, fleiri lögreglumenn og hægt að komast í meðferð á sumrin Þórður Snær Júlíusson skrifar Skoðun Austurland skilar verðmætum – innviðirnir þurfa að fylgja Kristinn Karl Brynjarsson skrifar Skoðun Faglegt mat eða lukka? IV. Faglegt mat og ósvaraðar spurningar Bogi Ragnarsson skrifar Skoðun Skipulögð glæpastarfsemi er ógn við samfélagið Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir skrifar Skoðun Við erum 40 árum á eftir Einar Sverrisson skrifar Skoðun Þétting á 27. brautinni Friðjón R. Friðjónsson skrifar Skoðun Þá verður gott að búa á Íslandi Bjarni Karlsson,Jóna Hrönn Bolladóttir skrifar Skoðun Faglegt mat eða lukka? III: Tækifæri fyrir löggjafann Bogi Ragnarsson skrifar Skoðun Þingmaður til sölu – bátur fylgir með Sigríður Svanborgardóttir skrifar Skoðun Þeir vökulu og tungumálið sem stjórntæki Jóhanna Jakobsdóttir skrifar Skoðun Umburðarlyndi og kærleikur Snorri Ásmundsson skrifar Skoðun Kolbrún og Kafka Pétur Orri Pétursson skrifar Skoðun Brottvísanir sem öllum var sama um Finnur Thorlacius Eiríksson skrifar Skoðun Mamma er gulur góð einkunn? Díana Dögg Víglundsdóttir skrifar Sjá meira
Eftir að hafa unnið að endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins í tæpa fjóra mánuði skilaði stjórnlagaráð tillögum sínum í formi frumvarps til Alþingis 29. júlí 2011. Tillagan er umfangsmikil og svo róttæk að segja má að hreyft sé við þorra allra gildandi ákvæða stjórnarskrár. Við setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar 1944 var þágildandi stjórnarskrá aðeins breytt að því marki sem nauðsynlegt var vegna sambandsslitanna við Danmörku og stofnunar lýðveldisins. Ljóst var að flestir sem sæti áttu á Alþingi á þessum tíma töldu rétt að ráðast í frekari endurskoðun stjórnarskrár Íslands þegar ráðrúm gæfist. Minna varð þó úr þeim fyrirætlunum en ætla hefði mátt og vafalítið áttu deilur um fyrirkomulag kosninga og kjördæma sinn þátt í að ekki varð meira úr því verki á upphafsárum lýðveldisins. Aðra ástæðu og líklega ekki síður mikilvæga verður þó að nefna í þessu samhengi, nefnilega þá að nokkuð góð sátt ríkti um helstu þætti stjórnarskrárinnar og óvarlegt var talið að hrófla mikið við grunnstoðum hennar á viðsjárverðum tímum. Ólíklegt verður að telja að nokkur stjórnmálamaður eða stjórnmálaflokkur hafi á þessum tíma hugleitt það í alvöru að kasta fyrir róða gildandi stjórnarskrá og semja nýja frá grunni. Þjóð og þingi hafði tekist í góðri sátt, þrátt fyrir töluverð átök um leiðir, að koma á þeim breytingum á stjórnarskrá konungsríkisins Íslands sem þurfti til að koma á lýðveldi með lýðræðislega kjörnum þjóðhöfðingja. Það má því færa að því rök að í fyrirhugaðri heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar 1944 hafi falist ráðagerð um að hún yrði betur látin endurspegla það varfærnislega skref sem þegar hafði verið tekið frá þingbundinni konungsstjórn til lýðveldis. Í ljósi háværrar gagnrýni á athafnaleysi Alþingis í endurskoðunarmálum er tilefni til að geta þess að á undanförnum áratugum hefur stjórnarskránni verið breytt í ýmsum veigamiklum atriðum (sjá ítarlega umfjöllun Aðalheiðar Ámundadóttur, 2. bindi skýrslu stjórnlaganefndar 2011, bls. 227 o.áfr.). Að frátöldum reglum um kosningar og kjördæmaskipan ber hér hæst þær reglur sem lúta að skipan og starfsemi Alþingis svo og mannréttindi. Það er vissulega rétt að í áranna rás hefur verið bent á tiltekin atriði sem nauðsynlegt er að skýra í núgildandi stjórnarskrá, bæta við eða jafnvel breyta (sjá t.d. upptalningu í skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, bls. 60 o.áfr.). Einnig má segja að breytingar á stjórnarskránni sem farið hafa fram frá lýðveldisstofnun (sbr. einkum reglur um starfsemi Alþingis, setningu bráðabirgðalaga, þingrof og mannréttindi) hafi falið í sér viðbrögð við nokkuð ágreiningslausum annmörkum á ákveðnum sviðum. Hér verður þó að undanskilja breytingar á reglum um kosninga- og kjördæmaskipan sem lengi hefur verið deilt um. Hins vegar hefur lítið farið fyrir almennri þjóðmálaumræðu eða fræðilegri greiningu út frá stjórnspekilegum og stjórnmálafræðilegum forsendum um það hvernig beri að haga grunnþáttum íslenskrar stjórnskipunar. Af þessu kynni að vera nærlægt að draga þá ályktun að nokkuð góð sátt hafi ríkt um þessa grunnþætti. Deilur um stöðu forseta Íslands, svo og aðkomu þjóðarinnar að tilteknum meiriháttar ákvörðunum (t.d. gerð varnarsamnings við Bandaríkin og aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu), gefa þó vísbendingu um að meðal þjóðarinnar kunni skoðanir að vera skiptar um ýmis stjórnskipuleg grundvallaratriði. Hvað sem þessu líður blasir sú meginniðurstaða við að mjög takmörkuð umræða hefur farið fram um hvort gera eigi grundvallarbreytingar á núgildandi stjórnskipun og þá í hvaða átt. Vissa um efni stjórnskipunarreglna er hvorki sjálfsögð né auðfengin eins og stundum virðist gengið út frá í almennri umræðu. Þannig má færa að því rök að í skýrum stjórnskipunarreglum sem almennt eru virtar af stofnunum samfélagsins felist veruleg verðmæti sem taka eigi tillit til við endurskoðun stjórnlaga. Fram hjá þessu gildi virðist ítrekað horft í umræðum um endurskoðun stjórnarskrárinnar þessi misserin. Með tillögum stjórnlagaráðs eru lagðar til breytingar á grunnreglum um allar meginstofnanir ríkisins; ný stofnun, Lögrétta, er sett á laggirnar og önnur, Ríkisráð, lögð niður. Þá gera tillögurnar ráð fyrir róttækum breytingum á alþingiskosningum og notkun þjóðaratkvæðagreiðslna. Tillaga stjórnlagaráðs felur þannig í sér róttækustu breytingartillögu á íslenskri stjórnarskrá frá upphafi. Af þessum ástæðum er erfitt að leggja heildarmat á hvers konar efnisleg stjórnskipun myndi leiða af tillögum stjórnlagaráðs og hvort yfirlýstum markmiðum ráðsins, til að mynda um styrkingu Alþingis, yrði náð. Með hliðsjón af þeim hagsmunum sem hér er um að tefla er brýnt að ítarleg rannsókn fari fram á tillögunni í þeim tilgangi að leggja mat á hvers konar efnislega stjórnskipun hún felur í sér og hver líkleg áhrif hennar yrðu í raun. Fyrr geta í raun ekki skapast forsendur fyrir lýðræðislega umræðu um tillöguna, kosti hennar og galla.
Miðjumoð í húsnæðismálum og áróður Viðskiptaráðs Jón Ferdínand Estherarson,Unnur Rán Reynisdóttir,Arnar Páll Gunnlaugsson Skoðun
Skoðun Álframleiðsla á Íslandi er ekki bara mikilvæg fyrir Ísland Guðríður Eldey Arnardóttir skrifar
Skoðun Miðjumoð í húsnæðismálum og áróður Viðskiptaráðs Jón Ferdínand Estherarson,Unnur Rán Reynisdóttir,Arnar Páll Gunnlaugsson skrifar
Skoðun Er slysahætta í kringum sorpílátið heima hjá þér? Anna Jóna Kjartansdóttir,Pétur Gísli Jónsson skrifar
Skoðun Sá tapar sem fyrstur nefnir nasistana: gengisfelling orðsins „rasisti“ Birgir Finnsson skrifar
Skoðun Hagsmunir heildarinnar - Fjórði kafli: Joshua Fought The Battle of Jericho Hannes Örn Blandon skrifar
Skoðun Betri vegir, fleiri lögreglumenn og hægt að komast í meðferð á sumrin Þórður Snær Júlíusson skrifar
Skoðun Austurland skilar verðmætum – innviðirnir þurfa að fylgja Kristinn Karl Brynjarsson skrifar
Miðjumoð í húsnæðismálum og áróður Viðskiptaráðs Jón Ferdínand Estherarson,Unnur Rán Reynisdóttir,Arnar Páll Gunnlaugsson Skoðun