Endurskoðun eða uppstokkun?

Eftir að hafa unnið að endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins í tæpa fjóra mánuði skilaði stjórnlagaráð tillögum sínum í formi frumvarps til Alþingis 29. júlí 2011. Tillagan er umfangsmikil og svo róttæk að segja má að hreyft sé við þorra allra gildandi ákvæða stjórnarskrár.

Við setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar 1944 var þágildandi stjórnarskrá aðeins breytt að því marki sem nauðsynlegt var vegna sambandsslitanna við Danmörku og stofnunar lýðveldisins. Ljóst var að flestir sem sæti áttu á Alþingi á þessum tíma töldu rétt að ráðast í frekari endurskoðun stjórnarskrár Íslands þegar ráðrúm gæfist. Minna varð þó úr þeim fyrirætlunum en ætla hefði mátt og vafalítið áttu deilur um fyrirkomulag kosninga og kjördæma sinn þátt í að ekki varð meira úr því verki á upphafsárum lýðveldisins. Aðra ástæðu og líklega ekki síður mikilvæga verður þó að nefna í þessu samhengi, nefnilega þá að nokkuð góð sátt ríkti um helstu þætti stjórnarskrárinnar og óvarlegt var talið að hrófla mikið við grunnstoðum hennar á viðsjárverðum tímum.

Ólíklegt verður að telja að nokkur stjórnmálamaður eða stjórnmálaflokkur hafi á þessum tíma hugleitt það í alvöru að kasta fyrir róða gildandi stjórnarskrá og semja nýja frá grunni. Þjóð og þingi hafði tekist í góðri sátt, þrátt fyrir töluverð átök um leiðir, að koma á þeim breytingum á stjórnarskrá konungsríkisins Íslands sem þurfti til að koma á lýðveldi með lýðræðislega kjörnum þjóðhöfðingja. Það má því færa að því rök að í fyrirhugaðri heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar 1944 hafi falist ráðagerð um að hún yrði betur látin endurspegla það varfærnislega skref sem þegar hafði verið tekið frá þingbundinni konungsstjórn til lýðveldis.

Í ljósi háværrar gagnrýni á athafnaleysi Alþingis í endurskoðunarmálum er tilefni til að geta þess að á undanförnum áratugum hefur stjórnarskránni verið breytt í ýmsum veigamiklum atriðum (sjá ítarlega umfjöllun Aðalheiðar Ámundadóttur, 2. bindi skýrslu stjórnlaganefndar 2011, bls. 227 o.áfr.). Að frátöldum reglum um kosningar og kjördæmaskipan ber hér hæst þær reglur sem lúta að skipan og starfsemi Alþingis svo og mannréttindi.

Það er vissulega rétt að í áranna rás hefur verið bent á tiltekin atriði sem nauðsynlegt er að skýra í núgildandi stjórnarskrá, bæta við eða jafnvel breyta (sjá t.d. upptalningu í skýrslu stjórnlaganefndar, 1. bindi, bls. 60 o.áfr.). Einnig má segja að breytingar á stjórnarskránni sem farið hafa fram frá lýðveldisstofnun (sbr. einkum reglur um starfsemi Alþingis, setningu bráðabirgðalaga, þingrof og mannréttindi) hafi falið í sér viðbrögð við nokkuð ágreiningslausum annmörkum á ákveðnum sviðum. Hér verður þó að undanskilja breytingar á reglum um kosninga- og kjördæmaskipan sem lengi hefur verið deilt um.

Hins vegar hefur lítið farið fyrir almennri þjóðmálaumræðu eða fræðilegri greiningu út frá stjórnspekilegum og stjórnmálafræðilegum forsendum um það hvernig beri að haga grunnþáttum íslenskrar stjórnskipunar. Af þessu kynni að vera nærlægt að draga þá ályktun að nokkuð góð sátt hafi ríkt um þessa grunnþætti. Deilur um stöðu forseta Íslands, svo og aðkomu þjóðarinnar að tilteknum meiriháttar ákvörðunum (t.d. gerð varnarsamnings við Bandaríkin og aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu), gefa þó vísbendingu um að meðal þjóðarinnar kunni skoðanir að vera skiptar um ýmis stjórnskipuleg grundvallaratriði. Hvað sem þessu líður blasir sú meginniðurstaða við að mjög takmörkuð umræða hefur farið fram um hvort gera eigi grundvallarbreytingar á núgildandi stjórnskipun og þá í hvaða átt.

Vissa um efni stjórnskipunarreglna er hvorki sjálfsögð né auðfengin eins og stundum virðist gengið út frá í almennri umræðu. Þannig má færa að því rök að í skýrum stjórnskipunarreglum sem almennt eru virtar af stofnunum samfélagsins felist veruleg verðmæti sem taka eigi tillit til við endurskoðun stjórnlaga. Fram hjá þessu gildi virðist ítrekað horft í umræðum um endurskoðun stjórnarskrárinnar þessi misserin.

Með tillögum stjórnlagaráðs eru lagðar til breytingar á grunnreglum um allar meginstofnanir ríkisins; ný stofnun, Lögrétta, er sett á laggirnar og önnur, Ríkisráð, lögð niður. Þá gera tillögurnar ráð fyrir róttækum breytingum á alþingiskosningum og notkun þjóðaratkvæðagreiðslna. Tillaga stjórnlagaráðs felur þannig í sér róttækustu breytingartillögu á íslenskri stjórnarskrá frá upphafi. Af þessum ástæðum er erfitt að leggja heildarmat á hvers konar efnisleg stjórnskipun myndi leiða af tillögum stjórnlagaráðs og hvort yfirlýstum markmiðum ráðsins, til að mynda um styrkingu Alþingis, yrði náð. Með hliðsjón af þeim hagsmunum sem hér er um að tefla er brýnt að ítarleg rannsókn fari fram á tillögunni í þeim tilgangi að leggja mat á hvers konar efnislega stjórnskipun hún felur í sér og hver líkleg áhrif hennar yrðu í raun. Fyrr geta í raun ekki skapast forsendur fyrir lýðræðislega umræðu um tillöguna, kosti hennar og galla.