Hvort sprettur valdið frá þjóð eða þingi?

Nú liggur fyrir frumvarp stjórnlagaráðs til stjórnarskipunarlaga og felur það í sér töluverðar breytingar á stjórnskipun Íslands. Margar af tillögum stjórnlagaráðs fela í sér umbætur sem eiga rétt á sér og fela meðal annars í sér að stjórnarskráin verður auðskiljanlegri. Frumvarpið inniheldur einnig mörg góð nýmæli, eins og ákvæði um náttúruauðlindir, og eftirlitshlutverk þingsins með framkvæmdarvaldinu er betur skilgreint. Þrátt fyrir að það sé vissulega margt gott að finna í frumvarpi stjórnlagaráðs er ekki þar með sagt að frumvarpið þarfnist ekki frekari skoðunar.

Nokkur ákvæði í frumvarpi stjórnlagaráðs hafa ef til vill ekki verið hugsuð til enda og má þá helst nefna 113. gr. sem fjallar um breytingar á stjórnarskrá. Samkvæmt fyrri málsgrein 113. gr. skal frumvarp til breytinga á stjórnskipunarlögum, sem samþykkt hefur verið af Alþingi, borið undir atkvæði allra kosningabærra manna. Þetta ákvæði felur í sér mikla aðkomu almennings af stjórnarskrárbreytingum og er til mikilla bóta frá því sem nú er.

Hinsvegar sígur á ógæfuhliðina í síðari málsgreininni. Samkvæmt 2. mgr. 113. gr. getur Alþingi fellt niður þjóðaratkvæðagreiðslu vegna stjórnskipunarlaga með samþykki 5/6 hluta alþingismanna. Þetta ákvæði felur þar af leiðandi í sér að Alþingi geti í krafti aukins meirihluta breytt stjórnarskránni án aðkomu þjóðarinnar. Vissulega er hér um að ræða stóran hluta alþingismanna, en þegar fyrri breytingar á núgildandi stjórnarskrá eru skoðaðar er ljóst að slíkur meirihluti þarf ekki að vera fyrirstaða. Mikil hefð er fyrir þverpólitískri samstöðu á Alþingi þegar stjórnlagabreytingar eiga í hlut og eru slík frumvörp gjarnan flutt sameiginlega af formönnum allra þingflokka. Frumvörp um breytingar á stjórnarskrá hafa jafnvel farið í gegnum Alþingi án þess að nokkur þingmaður greiði atkvæði gegn því, sbr. lög nr. 97/1995.

Í skýringum stjórnlagaráðs við 113. gr. frumvarpsins segir að tilgangur 5/6 reglunar sé, ef „gera [þurfi] smávægilegar breytingar á stjórnarskrá, t.d. vegna minni háttar þjóðréttarsamninga“. Tvennt þarf að hafa í huga þegar að skýringin við 113 gr. er lesin. Í fyrsta lagi þarf að íhuga hvað Alþingi myndi telja „smávægilegar breytingar … vegna minni háttar þjóðréttarsamninga“. Það er nánast ómögulegt að svara þeirri spurningu öðruvísi en það færi eftir pólitísku mati Alþingis. Þá má spyrja hvort þjóðréttarsamningar sem krefjast breytinga á stjórnarskrá geti í raun talist vera „minniháttar“? Ef til vill væri réttara að telja alla þá þjóðréttarsamninga meiriháttar sem fela í sér þörf fyrir slíkar breytingar.

Í öðru lagi þarf að hafa í huga að þessa ábendingu er aðeins að finna í skýringum við ákvæðið, ekki er lagt til að þetta komi fram í stjórnarskrárákvæðinu sjálfu. Skýringar hafa ekki lagagildi og því getur þessi texti aðeins haft leiðbeiningar gildi fyrir Alþingi en bindur ekki hendur þess ólíkt sjálfum texta stjórnarskrárinnar. Í áliti forsætisráðuneytisins 18. júlí 2011 kemur fram „að [stjórnarskrárbreytingar] þurfi að samþykkja í þjóðaratkvæðagreiðslu nema 5/6 þingmanna hafi greitt þeim atkvæði sitt“. Hér virðist ráðuneytið leggja þann skilning í ákvæðið að spurningin sé einfaldlega hvort nægur meirihluti náist og er í raun ekkert því til fyrirstöðu.

Samkvæmt núgildandi stjórnarskrá þarf að rjúfa þing og boða til kosninga ef Alþingi samþykkir breytingu á stjórnarskrá og þarf hið nýkjörna þing að samþykkja breytingarnar óbreyttar. Vissulega er hægt að deila um hvort þessar alþingiskosningar snúist í raun um stjórnarskrárbreytingarnar líkt og stjórnlagaráð bendir réttilega á. Aftur á móti er ekki hægt að deila um að þjóðin fái að minnsta kosti tækifæri til að segja sitt álit á öllum stjórnlagabreytingum með núgildandi fyrirkomulagi, ólíkt því sem 2. mgr. 113. gr. frumvarps stjórnlagaráðs gerir ráð fyrir.

Nú liggur fyrir tillaga til þingsályktunar um meðferð frumvarps stjórnlagaráðs á Alþingi. Samkvæmt tillögunni er því haldið opnu að breyta megi frumvarpi stjórnlagaráðs ef ástæða þykir til, en stjórnlagaráð verði þó haft með í ráðum. Í raun væri ekki verið að grípa fram fyrir hendur stjórnlagaráðs ef ráðist væri í breytingar á frumvarpinu, vegna þess að hlutverk stjórnlagaráðs var að gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá í frumvarpsformi. Jafnvel þótt einhverjar breytingar verði gerðar á frumvarpinu er ekki þar með sagt að stjórnlagaráð hafi ekki lagt mikið af mörkum, með þeim grunni sem frumvarpið felur í sér.

Þessi pistill er ekki skrifaður með það í huga að verja núgildandi stjórnarskrá. Ég vil aðeins benda á að frumvarp stjórnlagaráðs í núverandi mynd er ef til vill ekki besti kosturinn fyrir framtíðar stjórnskipan landsins. Þarf þá sérstaklega að skoða síðari málsgrein 113. greinar frumvarpsins. Með ákvæði sem gefur Alþingi vald til að breyta stjórnarskránni án aðkomu þjóðarinnar, er að mínu mati vegið að sjálfsákvörðunarrétti þjóðarinnar og skiptir þá engu hvort Alþingi þurfi til þess aukinn meirihluta. Ef Alþingi verður gefið þetta vald og þar af leiðandi forræði á stjórnarskránni, getum við ekki lengur sagt að valdið spretti frá þjóðinni.