ESB og íslenskur sjávarútvegur

Ef Ísland gerist aðili að ESB er ekki raunhæft að gera ráð fyrir því að Íslendingar geti staðið alfarið fyrir utan sjávarútvegsstefnu ESB til frambúðar; auk þess er spurning hvort slíkt þjónaði hagsmunum Íslands. Um þetta er þó ekkert hægt að fullyrða. Aðalspurningin er hins vegar sú hvort Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína og yfirráð á íslensku hafsvæði í aðildarviðræðum. Í þessari síðustu grein af þremur verður farið yfir samningsstöðu Íslands í aðildarviðræðum en í fyrri greinum var farið ofan í saumana á sjávarútvegsstefnu ESB og aðildarsamninga Noregs og Möltu.



SamningsmarkmiðLeiða má líkum að því að samningsmarkmið Íslendinga verði í grundvallaratriðum þau sömu og Norðmanna, þ.e. að tryggja veiðimöguleika Íslendinga til frambúðar og áframhaldandi ábyrga stjórn fisveiða innan íslenskrar efnahagslögsögu. Áherslur Íslendinga verða samt augljóslega að mörgu leyti aðrar en Norðmanna og á það sér efnahags- og landfræðilegar skýringar. Íslendingar munu leggja áherslu á að um þjóðarhagsmuni sé að ræða en ekki svæðisbundna eins og Norðmenn gerðu. Eins og kom fram í síðustu grein þá deila Norðmenn fiskistofnum með ESB þar sem efnahagslögsögur þeirra og sambandsins liggja saman. Efnahagslögsaga Íslendinga liggur hvergi að efnahagslögsögu ESB og eru flestir okkar helstu nytjastofnar innan íslenskrar lögsögu staðbundnir. Á milli Íslendinga og ESB eru því engir samningar í gildi um nýtingu á deilistofnum í lögsögu hvors annars líkt og er á milli Norðmanna og sambandsins. Samningsstaða Íslendinga er því augljóslega töluvert frábrugðin samningsstöðu Norðmanna hvað þetta varðar.



Veiðiréttindi og aflahlutdeildÍ tengslum við EES-samningin gerðu íslensk stjórnvöld samning við ESB um gagnkvæm fiskveiðiréttindi og hefur ESB rétt til að veiða allt að þrjú þúsund tonn af karfa á afmörkuðu svæði í íslenskri lögsögu innan ákveðins tímaramma. Á móti fá Íslendingar 30 þúsund tonn af loðnu sem ESB hefur fengið frá Grænlendingum. Um veiðar ESB gilda strangar reglur og hefur eftirtekjan verið frekar rýr. Hvað varðar aðrar veiðiheimildir ESB á Íslandsmiðum þá höfðu Belgar um tíma rétt til að veiða allt að fjögur þúsund tonn af botnfiski hér við land. Síðustu árin náðu þeir einungis að nýta rúm þúsund tonn. Sú veiðireynsla sem ESB hefur innan íslenskrar lögsögu, og byggt yrði á við úthlutun kvóta, er því sáralítil. Veiðireynsla fyrir útfærslu landhelginnar í 200 mílur yrði ekki tekin gild, ESB hefur gefið fordæmi fyrir því, og veiðireynsla Belga er einnig það gömul að hún er í raun fyrnd. Reglan um hlutfallslegan stöðugleika myndi því tryggja að lítil ef nokkur breyting yrði á úthlutun veiðiheimilda í íslenskri lögsögu.



Gagnkvæmar kröfur í aðildarviðræðumÓhætt er að ganga út frá því sem vísu að í aðildarviðræðum komi fram krafa af hálfu einstakra ESB ríkja um aflahlutdeild á Íslandsmiðum. Slík krafa kom fram í EES ferlinu og verður örugglega einnig varpað fram í komandi aðildarviðræðum. Að sama skapi má slá því föstu að krafa Íslendinga verði sú að aflaheimildir ESB muni ekki aukast frá því sem nú er. Hér er um sambærilega kröfu og Norðmenn settu fram en þeim tókst að tryggja svo til óbreytta stöðu mála frá EES-samningnum. Leiða má líkum að því að þróun aðildarviðræðna verði sú að ESB muni leggja áherslu á að sambandsþjóðunum verði gert tæknilega mögulegt að veiða þau þrjú þúsund tonn af karfa á Íslandsmiðum sem þau hafa rétt á samkvæmt EES-samningnum. Líkleg niðurstaða er sú að gengið verði að þeim kröfum. Jafnframt má gera ráð fyrir því að í stað þess að semja um fasta aflatölu verði samið um ákveðna prósentutölu líkt og gert var um þorskafla norðan 62. breiddargráðu í norska samningnum. Hlutdeild ESB í karfa á Íslandsmiðum verður því háð sveiflum í leyfilegum hámarksafla. Meðafli í öðrum tegundum yrði svo bundin við ákveðið hlutfall eins og venja er í slíkum samningum. Ef út í það er farið má túlka meðaflann þannig að þar með sé komið til móts við þó fyrnda veiðireynslu Belga. Í aðildarviðræðunum yrði því um að ræða nánari útfærslu á gildandi samningi við sambandið um gagnkvæm fiskveiðiréttindi. Að öðru leyti er engin ástæða til að ætla að sókn ESB-þjóða á Íslandsmið myndi aukast sem nokkru nemi frá því sem nú er nema ef til kæmi gagnkvæmur réttur Íslendinga í lögsögu ESB. Ólíklegt verður að teljast að ESB standi fast á kröfum um að við greiðum „aðgangseyri" að sambandinu í formi umfangsmikilla veiðiheimilda. Aðilum sem málið varðar innan ESB er fullljóst að slík krafa yrði með öllu óásættanleg fyrir Íslendinga. Í EES-ferlinu á sínum tíma féll ESB frá öllum kröfum um veiðiheimildir í íslenskri lögsögu í skiptum fyrir aðgang að mörkuðum og staðfesti „gífurlegt mikilvægi fiskveiða fyrir Ísland" og að sjávarútvegur sé „grundvöllur efnahagsstarfseminnar". Engin ástæða er til að ætla að sambandið snúi við blaðinu hvað þetta varðar í aðildarviðræðum.



Fjárfestingar í sjávarútvegi

Uppi hafa verið raddir um að slaka beri á núverandi löggjöf sem bannar beina eignaraðild útlendinga í sjávarútvegi. Samt sem áður má ætla að Íslendingar muni leggja töluvert upp úr því að ákvæði EES-samningsins um varanlega undanþágu frá fjárfestingum útlendinga í sjávarútvegi yrði fest í aðildarsamningi. Öruggt má telja að tímabundin undanþága fáist en ólíklegt er að varanleg undanþága næði fram að ganga. Þó má benda á að í tengslum við EES-samninginn héldu talsmenn ESB því fram, allt fram á síðustu stundu, að slík undanþága væri óhugsandi. Jafnframt má benda á skýra undanþágu sem Danir hafa um fjárfestingar útlendinga í sumarbústaðalöndum og undanþágu Maltverja gagnvart fjárfestingum útlendinga í fasteignum og komið var inn á í fyrri greinum.

Í aðildarviðræðum virðist um þrjá kosti að ræða sem grundvöll í samningum um takmarkanir á fjárfestingum erlendra aðila í sjávarútvegi: Að fá varanlega undanþágu líkt og nú er að finna í EES-samningnum; að fá ótvírætt leyfi til að setja lög sem binda heimild til fjárfestinga í sjávarútvegi við búsetu - svipað og danska sumarbústaðaákvæðið; að fá heimild til að setja lög sem kveða á um sterk efnahagsleg tengsl á milli útgerðar og heimahöfn skips eins og fordæmi eru fyrir.

Ákvörðun heildaraflaAð því gefnu að Ísland fái ekki undanþágu hvað varðar ákvörðun heildarafla á Íslandsmiðum blasir sú staðreynd við að við aðild yrði endaleg ákvörðun tekin í ráðherraráðinu. Eitt og sér er þessi staðreynd frágangssök að margara mati og má líkja þessu við deiluna um ríkisráðsákvæðið á tímum sjálfstæðisstjórnmála. Þá settu margir sig upp á móti því að sérmál Íslands, sem Alþingi samþykkti, væru borin upp af ráðherra Íslands í ríkisráði Dana til formlegrar staðfestingar. Engin dæmi voru um að ríkisráðið gerði grundvallarbreytingar á tillögum ráðherra Íslands. Samt sem áður snérust íslensk stjórnmál um þetta formlega ferli í marga áratugi og má með góðum rökum segja að sú deila hafi tafið framfarir í mörgum þjóðþrifamálum eins og félags- og atvinnumálum. Engin ástæða er til að ætla að önnur sjónarmið en Íslendinga yrðu ráðandi við formlega ákvarðanatöku á hámarksafla á Íslandsmiðum í ráðherraráði ESB þar sem engin önnur ríki hefðu af því verulega hagsmuni. Eftir sem áður myndi sjávarútvegsráðherra Íslands móta tillögur um hámarksafla á Íslandsmiðum byggða á ráðleggingum fremstu vísindamanna og í samráði við hagsmunaaðila. Formleg ákvörðun færi síðan fram á vettvangi ráðherraráðsins þar sem sjávarútvegsráðherra Íslands mun eiga sæti. Íslendingar gætu svo úthlutað aflanum eftir því kerfi sem þeim hugnaðist best. Þetta er sá veruleiki sem blasir við án þess að nokkuð yrði sérstaklega að gert til að formfesta sérhagsmuni Íslands í aðildarsamningi.



SérákvæðiSjávarútvegur snertir grundvallarhagsmuni Íslendinga. Á því leikur engin vafi og samninganefnd ESB er það fullkunnugt. Eins og kom fram í fyrri greinum þá hefur aldrei reynt á þennan málaflokk að neinu marki í aðildarviðræðum vegna þess að þjóð með ríkjandi hagsmuni í sjávarútvegi hefur aldrei sótt um aðild að ESB. Það er því alls ekki hægt að útiloka þann möguleika að Íslendingar geti náð fram í aðildarsamningi sérákvæðum sem tryggðu óbreytt fyrirkomulag á Íslandsmiðum til frambúðar. Að auki blasir sú staðreynd við að íslenska fiskveiðilögsagan er eins einagruð frá lögsögum annara ESB ríkja og hugsast getur. Jean-Luc Dehane, fyrrverandi forsætisráðherra Belgíu, viðraði á sínum tíma hugmyndir þess eðlis að gera íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið hluta af sjávarútvegsstefnu ESB ef til aðildarviðræðna kæmi. Hann sagði fordæmi fyrir því að önnur stjórnunarkerfi gildi á ákveðnum hafsvæðum, eins og til dæmis á svæðum við Írland og Hjaltlandseyjar. Hér var Dehane að opna á þá umræðu að íslenska fiskveiðilögsagan verði gerð að sérstöku stjórnsýslusvæði innan ESB. John Maddison, fyrrum sendiherra ESB í Noregi og á Íslandi, ljáði á sínum tíma einnig máls á svipuðum hugmyndum. Segja má að þessi umræða hafi náð hámarki í umtalaðri „Berlínarræðu" Halldórs Ásgrímssonar, þáverandi utanríkisráðherra, árið 2002. Rökin fyrir þessu sjónarmiði eru þau að ESB hefur vikið frá meginstefnu sinni í sjávarútvegsmálum og skapast hefur fordæmi fyrir því að tekið sé tillit til sérþarfa einstakra svæða og byggðalaga sem háð eru fiskveiðum. Á það einkum og sér í lagi við í tilvikum þar sem ekki getur orðið um að ræða mismunun á grundvelli þjóðernis vegna staðbundinna stofna sem einungis eru nýttir af innlendum aðilum. Sú staða er ríkjandi á Íslandsmiðum.



Samantekt

Hér hafa verið reifaðar hugmyndir um það hvort og þá hvernig Íslendingar geti tryggt hagsmuni sína í sjávarútvegsmálum í aðildarviðræðum við ESB. Ísland á hvergi lögsögu að ESB og Íslendingar sitja einir að staðbundnum nytjastofnum. Sterk rök hníga að því að lítil sem engin breyting yrði þar á við aðild. Varðandi deilistofna á alþjóða hafssvæðum, sem lítið hefur verið hægt að fjalla um hér, þá hefur þegar verið samið um skiptingu þeirra og yrði til framtíðar byggt á þeim samningum. Eina undantekningin er makríll sem Íslendingar eru nýlega farnir að nýta. Jafnframt hefur lítið verið hægt að fjalla um hugsanleg tækifæri fyrir íslenskan sjávarútveg sem gætu opnast við aðild að ESB. Hér verður því ekki haldið fram að aðildarviðræður verði einhver dans á rósum fyrir samninganefnd Íslands. Það er alveg ljóst að Íslendingar þurfa á öllu sínu að halda í glímunni við samninganefnd framkvæmdastjórnarinnar. Jafnframt er augljóst að fullyrðingar í þá veru að það sé ekki um neitt að semja standast ekki gagnrýna hugsun.

Höfundur er stjórnmálafræðingur og vélstjóri á Sólbaki EA-1. Greinin byggir á rannsókn höfundar sem birtist í bókinni Gert út frá Brussel? árið 2002. Jafnframt er stuðst við grein höfundar „Hvalreki eða skipbrot" sem birtist í bókinni Ný staða Íslands í utanríkismálum frá 2007.