Lögfræði og skipulag

Er ómögulegt að breyta vondu skipulagi? Þessarar spurningar spyr Skúli Magnússon, héraðsdómari og dósent við lagadeild HÍ, í ágætri grein í Fréttablaðinu 8. maí sl. Spurning Skúla snýr aðallega að deiliskipulagi sem skiljanlegt er, enda eru allar aðrar skipulagsáætlanir tímabundnar skv. lögum.

Málið snýst um hagsmuni lóðarhafa annars vegar og íbúa og skipulagsyfirvalda hins vegar. Oftast fara þessir hagsmunir saman sem betur fer, en stundum liggur fyrir að almannahagsmunir krefjast breytinga á skipulagi, t.d. að uppbyggingar- eða niðurrifsheimildir séu minnkaðar á viðkvæmum svæðum vegna breyttra viðhorfa o.s.frv. Sveitarfélög guggna þó oft á því af ótta við bótakröfur frá lóðarhafanum. Það er því von að spurt sé: Er ómögulegt að breyta vondu skipulagi?

Það er hárrétt hjá Skúla að bótaskylda sveitarfélaga skv. skipulagslögum er reyndar um margt óljós af þeirri einföldu ástæðu að lítið hefur reynt á hana. Það er hreinlega óheppilegt hvað sveitarfélög hafa verið treg (eða rög) við að láta reyna á hana fyrir dómstólum og ef til vill er hún ekki jafn víðtæk og sveitarfélög virðast óttast.

Ákveðin mótsögn

En Skúli lendir í ákveðinni mótsögn í grein sinni. Hann segir að það sé í eðli deiliskipulags að því sé ætlað að vera endanlegt og kveða með nokkurri nákvæmni á um byggingarreiti, útlit, nýtingarhlutfall o.s.frv. Samt spyr hann hvort ekki sé hægt að breyta því án þess að óttast bótakröfur, einkum ef það er vont.

Menn hafa lengi bent á þann galla sem þeir hafa talið vera á íslenskri skipulagslöggjöf, að deiliskipulagsáætlanir séu ætíð ótímabundnar, öfugt við það sem gerist sums staðar í nágrannalöndunum. En hvers vegna er deiliskipulag alltaf ótímabundið hér? Er nokkuð í lögum sem kemur í veg fyrir tímabundið deiliskipulag? Það fæ ég ekki séð.

Eftirfarandi er mín lögfræðilega skoðun: Enda þótt deiliskipulagsáætlanir hafi ekki afmarkaðan ákveðinn gildistíma samkvæmt skipulagslögum er ekkert sem kemur í veg fyrir að slíkri áætlun sé afmarkaður ákveðinn gildistími ef það sveitarfélag sem samþykkir hana tilgreinir það skýrlega í áætluninni sjálfri.

Byltingarkennd túlkun

Þetta er í raun byltingarkennd túlkun. En ég fæ ekki betur séð en að hún standist. Það væri a.m.k. mjög eðlilegt að skipulagsyfirvöld í t.d. Reykjavík létu kanna þetta til þrautar lögfræðilega. Nú skulum við taka dæmi: Upp úr síðustu aldamótum höfðu skipulagsyfirvöld í Reykjavík miklar áhyggjur af miðborginni í samkeppni við Kringluna. Svarið var að samþykkja ótímabundið deiliskipulag með miklum uppbyggingar- og niðurrifsheimildum t.d. við Laugaveg. Núna, tíu árum síðar, eru viðhorfin gjörbreytt. Borgin getur þá að sjálfsögðu samþykkt breytingu á gildandi deiliskipulagi með snarminnkuðum heimildum. En þá er nú hætt við að lóðarhafar myndu krefjast bóta.

Mesta bölið

Ef deiliskipulagið hefði hins vegar á sínum tíma verið tímabundið, segjum til tíu ára, þá hefði öllum verið ljóst (eða átt að vera ljóst) að það væri alls óvíst að borgin framlengdi það óbreytt að tíu árum liðnum. Þeir sem ekki hefðu sótt um byggingarleyfi fyrir breytingum áður en deiliskipulagið rann út hefðu orðið að sætta sig við breytingarnar bótalaust. Þeir sem hefðu sótt um breytingar í tæka tíð hefðu orðið að hefjast handa innan tólf mánaða frá útgáfu byggingarleyfis, en þá fellur það úr gildi skv. mannvirkjalögum hafi framkvæmdir ekki hafist.

Ég tel það eitthvert mesta böl í skipulagsmálum Reykjavíkur að deiliskipulagsáætlanir hafa alltaf verið ótímabundnar. Og það sem meira er: Mér sýnist að sú staðreynd hafi byggst á lögfræðilegum misskilningi sem kominn er tími til að leiðrétta.