Þjóðareign og ríkiseign í tillögum stjórnlagaráðs

Í stjórnlaganefnd, sem hafði m.a. það hlutverk að leggja fram hugmyndir að nýrri stjórnarskrá til stjórnlagaþings, var samstaða um að í fyrsta kafla stjórnarskrárinnar („Undirstöður") kæmi fram ákvæði um að auðlindir í náttúru Íslands væru þjóðareign sem nýta bæri á sjálfbæran hátt til hagsbóta landsmönnum öllum. Í ákvæðinu var jafnframt kveðið á um skyldu ríkisins til auðlindastýringar og tekin af tvímæli um að heimilt væri að heimta gjald fyrir nýtingarheimildir. Þá var því slegið föstu að nýtingarheimildir yfir náttúruauðlindum, sem ekki væru háðar einkaeignarrétti, skyldu aldrei leiða til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis einkaaðila yfir þeim.

Í ákvæði stjórnlaganefndar felst að „þjóðareign" vísar ekki til eignarréttar í lagalegum skilningi – hvorki ríkiseignar né sérstaks (nýs) eignarforms. Þvert á móti vísar hugtakið til þeirrar hugmyndar að náttúruauðlindir Íslands séu gæði sem þjóðin öll hefur ríka hagsmuni af (ekki ósvipað því að við, þjóðin, „eigum" tungu, bókmenntir, landslið í handbolta, o.s.frv.). Af þessu leiðir að auðlindir í þjóðareign geta lagalega verið háðar eignarrétti einkaaðila, eign ríkisins eða verið eigendalausar.

Í tillögum stjórnlagaráðs, þar sem gert er ráð fyrir því að auðlindaákvæði sé komið fyrir í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar, er farin önnur leið við afmörkun hugtaksins „þjóðareign". Þar er hugtakið látið vísa til og skapa beinan eignarrétt ríkisins í lagalegum skilningi. Í ákvæði stjórnlagaráðs er svo að finna nánari reglur um meðferð og stjórn hinna nýju ríkiseigna. Í raun eru það því þessar reglur sem greina þessa ríkiseign frá öðrum eignum ríkisins.

Sú nálgun sem stjórnlagaráð leggur til grundvallar (og er sambærileg þeirri sem fram kom í skýrslu auðlindanefndar árið 2000) er í fyrsta lagi því marki brennd að hún tekur ekki til auðlinda í einkaeigu.

Stjórnlaganefnd taldi hins vegar fulla ástæðu til að árétta að allar auðlindir – hvort sem þær væru í einkaeigu, ríkiseigu eða eigendalausar – bæri að nýta með sjálfbærum hætti til hagsbóta landsmönnum öllum. Í annan stað veldur nálgun stjórnlagaráðs vafa gagnvart eigendalausum auðlindum, t.d. vindorku, sólarorku og hreyfingum sjávarfalla. Hvernig hefur stjórnlagaráð séð fyrir sér að ríkið verði beinn eigandi þessara auðlinda og með hvaða réttaráhrifum?

Því miður eru nytjastofnarnir, sem taldir eru sérstaklega upp sem þjóðareign í ákvæði stjórnlagaráðs, ekki undanskildir þeim vafa sem hér um ræðir. Það leiðir af eðli eignarréttarins að villt dýr, s.s. fiskur, geta ekki verið „eign" manns (nema þau séu fönguð). Þegar um slíkar auðlindir er að ræða er það því veiði- eða nýtingarrétturinn sem er andlag eignarréttar. Væntanlega ber að skilja tillögu stjórnlagaráðs á þá leið að hvers kyns nýtingarréttur að nytjastofnum innan íslenskrar lögsögu sé lýstur ríkiseign. Tillagan er þó tæplega skýr um þetta eða hvaða beinu þýðingu þessari ríkiseign er ætlað að hafa við hagnýtingu auðlindarinnar.

Halda má því fram að eignarréttarleg skilgreining á auðlindum sé aukaatriði samanborið við þær reglur sem gilda um stjórn og nýtingu auðlinda, þ.á m. veitingu nýtingarheimilda til einkaaðila og lagalega stöðu þeirra heimilda. Álitamál um þessi umdeildu atriði verða hins vegar ekki leidd til lykta með þeim einfalda hætti að lýsa hvers kyns auðlindir eignir ríkisins, allra síst þegar slíkt ríkiseignarhugtak og þýðing þess fyrir auðlindanýtingu hefur ekki verið hugsað til enda.