Völd forsætisráðherra skv. tillögum stjórnlagaráðs

Áhugaverðasti kaflinn í tillögum stjórnlagaráðs til þjóðaratkvæðis 20. október er V. kafli um ráðherra og ríkisstjórn. Þar (í 86. gr.) kemur fram að ráðherrar séu æðstu handhafar framkvæmdarvalds hver á sínu sviði.

Í 90. gr. tillagnanna segir að forsætisráðherra skipi aðra ráðherra, veiti þeim lausn, ákveði skipan ráðuneyta, tölu ráðherra og skipti með þeim störfum. Forsætisráðherra hefur einnig yfirumsjón með störfum ráðherra. Alþingi kýs forsætisráðherra samkvæmt tillögunum, en kemur ekki að vali annarra ráðherra.

Hvernig getur venjulegur ráðherra verið æðsti handhafi framkvæmdarvalds þegar forsætisráðherra skipar ráðherra, getur veitt honum lausn frá embætti og fer með yfirumsjón með störfum hans? Augljóst er að forsætisráðherra er í stöðu yfirmanns gagnvart öðrum ráðherrum. Forsætisráðherra er því í raun æðsti handhafi framkvæmdarvalds hvað sem orðum 86. gr. líður.

Skipunarvald forsætisráðherra á ráðherrum felur í sér meiri völd en Bandaríkjaforseti hefur þegar hann velur ráðherra í ráðuneyti sitt. Bandaríkjaforseti þarf samþykki öldungadeildar bandaríska þingsins til að tilnefningar hans á ráðherrum öðlist gildi. Tillögur stjórnlagaráðs gera ekki ráð fyrir samþykki Alþingis þegar forsætisráðherra skipar ráðherra. Alþingi getur þó eftir skipun samþykkt vantraust á ráðherra í embætti, en það er takmarkaðra vald en skipunarvald.

Samkvæmt tillögunum mun ríkisstjórn taka ákvarðanir sameiginlega um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni. Slík ákvörðunartaka ríkisstjórnar samræmist ekki því að einstakir ráðherrar séu æðstu handhafar framkvæmdarvalds hver á sínu sviði.

Í skýrslu forsætisnefndar um tillögur stjórnlagaráðs kemur fram (um 90. gr.) að „í þingræðinu felist að Alþingi ráði því hverjir sitja í ríkisstjórn. Þannig sé óheimilt að skipa menn sem ekki njóta stuðnings Alþingis í ráðherraembætti og þeim, sem sitja í ráðherraembættum, er skylt að víkja votti þingið þeim vantraust. Það felist því í þingræðisreglunni að ráðherrar sitja í raun í skjóli þingsins.“ Spurning er hvort skipunarvald forsætisráðherra á ráðherrum samrýmist ofangreindri skilgreiningu á þingræði og 1. gr. tillagnanna um að Ísland sé lýðveldi með þingræðisstjórn. Á sama stað í skýrslunni kemur fram að „Þingið ber ábyrgð á forsætisráðherranum, eins og vera ber í þingræðisfyrirkomulagi og forsætisráðherra ber ábyrgð á öðrum ráðherrum“. Þessi ábyrgð forsætisráðherra samræmist ekki því að ráðherrar séu æðstu handhafar framkvæmdarvalds, og felur í sér að ráðherra er ábyrgur gagnvart forsætisráðherra sem væri framar ábyrgð hans gagnvart Alþingi. Þingræðið nær til forsætisráðherra en ekki með sama hætti til annarra ráðherra.

Óljósar tillögur stjórnlagaráðs í V. kafla eru skref í rétta átt fyrir þá sem telja að æðsti handhafi framkvæmdarvalds eigi að vera einn (og að sameina eigi embætti forsætisráðherra og forseta). Alþingi ætti hins vegar ekki að kjósa handhafann heldur þjóðin.