Mannréttindi í stjórnarskrá

Stjórnlagaráð starfar nú að endurskoðun stjórnarskrárinnar í samræmi við ályktun Alþingis þess efnis. Samkvæmt þingsályktuninni var ráðinu falið að fjalla um 8 nánar tilgreind viðfangsefni auk annarra málefna sem ráðið sjálft ákvæði að taka til umfjöllunar. Mannréttindakafli stjórnarskrárinnar var ekki tilgreindur sérstaklega í þingsályktunni en því ber að fagna að stjórnlagaráð hefur ákveðið að taka mannréttindamál til umfjöllunar í einni af þremur starfsnefndum sínum.

Í 1. gr. Mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna frá 1948 segir að allar manneskjur séu fæddar frjálsar og jafnar að mannlegri reisn og réttindum sínum. Þessi einfalda yfirlýsing speglar grunnþemu mannréttindaverndar sem eru frelsi, mannleg reisn og jafnrétti. Segja má að öll mannréttindi lúti með einum eða öðrum hætti að því að útfæra þessi grunnþemu. Mannréttindum er almennt skipt upp í tvo meginflokka. Hinn fyrri er flokkur borgaralegra og stjórnmálalegra réttinda. Í fyrsta lagi beinast þau að því að vernda líf, frelsi og öryggi borgaranna og eru t.d. tjáð í réttinum til lífs, banni við þrælkun og pyntingum, banni við ólögmætum frelsissviptingum og vernd friðhelgi einkalífs. Í öðru lagi lúta þessi réttindi að gangverki réttarríkisins og tryggja borgurunum t.d. rétt til réttlátrar málsmeðferðar fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstólum, banna afturvirkni refsilaga og tryggja að maður skuli teljast saklaus uns sekt er sönnuð. Í þriðja lagi beinast þessi réttindi að gangverki lýðræðislegs samfélags og tryggja þátttöku borgaranna í opinberu lífi með réttindum svo sem trú- og lífsskoðanafrelsi, tjáningarfrelsi, fundafrelsi og félagafrelsi sem og rétti til að taka þátt í frjálsum kosningum. Annar flokkur réttinda er síðan flokkur efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda. Sá flokkur réttinda lýtur fremur að því að tryggja forsendur þess að allir njóti ákveðinnar lágmarksvelferðar. Helstu réttindi sem tilheyra þessum flokki eru t.d. réttur til atvinnu, réttur til réttlátra starfsskilyrða, réttindi stéttarfélaga, réttur til almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar, réttur til heilsu og heilbrigðisþjónustu, réttur til menntunar, réttur til viðunandi lífsskilyrða s.s. fæðis og húsnæðis, vernd barna og fjölskyldunnar sem grunneiningar samfélagsins og réttur til að taka þátt í menningarlífi.

Í Mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna er ekki gerður neinn greinarmunur á þessum tveimur flokkum réttinda en þegar kom að því árið 1966 að útfæra réttindin í lagalega skuldbindandi alþjóðasáttmála var þeim skipt upp í tvo sáttmála. Ástæðan var hugmyndafræðilegur ágreiningur á milli austurs og vesturs, þar sem austantjaldsríkin vildu leggja áherslu á efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, en vestræn ríki vildu leggja meiri áherslu á borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Svipuð leið var farin í Evrópu, en Mannréttindasáttmáli Evrópu frá 1950 verndar að meginstefnu til aðeins borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, á meðan Félagsmálasáttmáli Evrópu frá 1961 (endurskoðaður 1996) verndar efnahagsleg og félagsleg réttindi. Flokkunin er þó engan veginn einhlít. Þannig má benda á sem dæmi að Mannréttindasáttmál Evrópu verndar rétt til menntunar sem þó er flokkaður með félagslegum réttindum og að ákveðnir þættir í starfsemi stéttarfélaga njóta verndar í báðum tegundum mannréttindasáttmála. Af þessari þróun spratt samt sem áður ákveðin tvíhyggja sem lengi ríkti í fræðilegum og pólitískum orðræðum um mannréttindi og hafði þau áhrif að ýkja verulega þann blæbrigðamun sem er á þessum tveimur flokkum réttinda.

Ljóst er að mörg efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi leggja skuldbindingar á ríki sem kosta töluverð fjárútlát. Til dæmis verður öllum ekki tryggður réttur til menntunar eða heilbrigðisþjónustu án verulegra fjárútláta og sama gildir um rétt þeirra sem þess þurfa til húsnæðis, fæðis og klæðis. Þess vegna eru efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi almennt útfærð með þeim hætti í alþjóðlegum mannréttindasáttmálum að ríki skuli vinna að því að veita þessi réttindi að því marki sem bæði efnahagslegar og aðrar forsendur leyfa hverju sinni. Aftur á móti eru borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi vernduð með ákveðnari hætti og kveðið á um það að ríkjum beri að virða þau og tryggja þegar í stað. Umrædd tvíhyggja nærðist af þessum blæbrigðamun og byggðist á því að borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi voru talin „lagaleg réttindi“ sem legðu neikvæðar athafnaleysisskyldur á ríki, væri hægt að framfylgja fyrir dómi og fælu ekki í sér víðtækar skuldbindingar varðandi félagslega stefnumörkun eða fjárútlát. Á móti voru efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi talin „stefnuyfirlýsingar“ sem tilheyrðu sviði stjórnmálanna þar sem þau legðu jákvæðar athafnaskyldur á ríki og væru ekki þess eðlis að þeim væri hægt að framfylgja fyrir dómi m.a. vegna þess að þau væru kostnaðarsöm. Það er skemmst frá því að segja að þessar forsendur tvíhyggjunnar hafa allar verið hraktar á síðari tímum. Dómaframkvæmd á grundvelli Mannréttindasáttmála Evrópu hefur t.d. sýnt fram á það með afgerandi hætti að borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi fela einnig í sér jákvæðar athafnaskyldur sem geta kallað á félagslega stefnumörkun og fjárútlát. Einnig hafa ýmsir orðið til þess að benda á hve hugmyndin um að borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi kosti lítið sé langt frá sanni, en það liggur t.d. í augum uppi að ríki hafa verulegan kostnað af rekstri réttarkerfisins og lýðræðislegra stjónarhátta. Á vettvangi Sameinuðu þjóðanna hefur einnig mikið starf verið unnið að því að skýra inntak þeirrar skuldbindingar sem efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi fela í sér. Þannig hefur það verið leitt skýrt í ljós að sá flokkur réttinda felur bæði í sér neikvæðar athafnaleysisskyldur og ákveðinn lágmarkskjarna sem framfylgt verði þegar í stað fyrir dómstólum, þótt aðrir þættir þeirra lúti lögmálum þess að vera meira yfirlýsingar um stefnumið sem eru um útfærslu háð ytri aðstæðum hverju sinni. Segja má að endanleg staðfesting þess að efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi eru sannarlega að hluta til lagaleg réttindi hafi birst í því að árið 2008 samþykkti Allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna viðauka við Alþjóðasamning um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem tryggir einstaklingum rétt til þess að leita úrlausnar um brot gegn þeim réttindum fyrir eftirlitsnefnd sáttmálans. Loks má nefna að réttindaskrá Evrópusambandsins, sem samin var árið 2000 og hlaut lagalegt gildi árið 2009, inniheldur ítarleg ákvæði um réttindi af báðum flokkum. Það er því ljóst að þótt á þessum tveimur flokkum réttinda sé ákveðinn blæbrigðamunur er ekki um eðlismun að ræða.

Endurskoðun mannréttindakafla stjórnarskrárinnar árið 1995 var að mörgu leyti mikið framfaraskref og ákvæðin hafa reynst vel í framkvæmd. En þrátt fyrir þróun í átt frá tvíhyggjunni sem þá þegar hafði átt sér stað endurspeglast hún afar skýrt í mannréttindakaflanum. Það sést af því að þar er lögð afgerandi áhersla á borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi á meðan mörgum mikilvægum réttindum af flokki efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda er gert síður hátt undir höfði. Í raun er flestum þeim réttindum sem vernduð eru í 10 ítarlegum ákvæðum Alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi steypt saman í 2 greinar stjórnarskrárinnar (75. og 76. gr.). Þar eru þessi réttindi auk þess sett fram með svo knöppum hætti og lítilli útfærslu að þau geta reynst haldlítil ef á reynir.

Taka má réttinn til menntunar sem dæmi um það hve núgildandi ákvæði stjórnarskrárinnar á sviði efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda eru ófullkomin. Í 76. gr. hennar segir einungis að öllum skuli tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi en samkvæmt skýringum með ákvæðinu er þar átt við aðgang að almennu grunn- og framhaldsskólanámi án hindrana í formi t.d. fjöldatakmarkana eða skólagjalda. Fellur það nokkurn veginn saman við 13 gr. Alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem kveður m.a. á um það að ríki skuli tryggja að grunnskólamenntun standi öllum til boða þeim að kostnaðarlausu. Stjórnarskráin bætir reyndar hér um betur og teygir verndarsviðið einnig yfir þann hluta framhaldsskólastigsins sem lýtur að almennu námi. Þetta eru augljóslega þegar virk lágmarksréttindi sem fela í sér jákvæðar athafnaskyldur og fjárútlát. Í ákvæði sjtórnarskrárinnar um rétt til menntunar eru hins vegar engin skýr fyrirmæli um þá neikvæðu skyldu að ríki beri að virða frelsi einkaaðila til þess að stofna og stjórna menntastofnunum að uppfylltum almennum gæðaskilyrðum né þá neikvæðu skyldu að ríki beri að virða rétt foreldra til að tryggja að menntun barna þeirra sé í samræmi við trúar- og lífsskoðanir þeirra. Þá hefur stjórnarskráin ekki í sér fólgin nein ákvæði sem setja stefnumörkun stjórnvalda mörk á þessu sviði, s.s. varðandi þróun almennrar og sérhæfðar menntunar á framhaldsskólastigi eða þróun háskólastigsins, þ.m.t. varðandi skólagjöld og aðgengi að námi. Um öll ofangreind atriði er aftur á móti fjallað í 13. gr. Alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi.

Nú eru liðin 16 ár frá endurskoðun mannréttindakaflans og þótt það sé í sjálfu sér stuttur tími á mælikvarða stjórnarskráa er ljóst að réttarþróun á sviði mannréttinda hefur verið afar hröð á síðari árum. Engin efnisleg rök standa til þess að gera efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum réttindum ekki góð skil í íslensku stjórnarskránni. Báðir flokkar mannréttinda fela í sér mikilvæg grundvallarréttindi sem Ísland á að hafa metnað til að tryggja þegnum sínum í stjórnarskrá. Íslenska ríkið er auk þess að sjálfsögðu jafn bundið af öllum þeim alþjóðlegu mannréttindasáttmálum sem það hefur undirgengist, sama hvorn flokk réttinda þeir varða. Nú þegar stjórnlagaráð hefur vinnu sína við að útfæra nýja stjórnarskrá fyrir Ísland gefst því einstakt tækifæri til að búa mannréttindakafla hennar þannig út garði að að sómi sé að. Stjórnlaganefnd sú sem var falið að undirbúa starf stjórnlagaþings og síðar stjórnlagaráðs hefur í skýrslu sinni sett fram nokkrar tillögur að endurbótum á mannréttindakaflanum. Þær eru ágætar svo langt sem þær ná, en betur má ef duga skal. Fara þarf með skipulögðum og heildstæðum hætti yfir mannréttindakaflann og tryggja að hann veiti öllum helstu mannréttindum nægilega skýra vernd. Ef litið er til flokks borgaralegra og stjórnmálalegra réttinda blasir við að brýnt er að bæta úr því að í stjórnarskránni er hvergi minnst á sjálfan réttinn til lífs. Einnig má benda á að hvergi er kveðið á um réttinn til að leita raunhæfs réttarúrræðis fyrir dómi eða sambærilegum úrlausnaraðila hafi mannréttindi verið brotin. Þegar litið er til flokks efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda eru úrlausnarefnin fleiri en svo að fjallað verði um þau öll í stuttri blaðagrein. Hér þarf að útfæra mun ítarlegri efnisákvæði um fjölda réttinda. Slík ítarlegri efnisákvæði hafa tvíþættan tilgang. Að því marki sem þau hafa í sér fólgnar neikvæðar skyldur eða þegar virkan lágmarkskjarna réttinda geta einstaklingar krafist þeirra fyrir dómi. En að því marki sem þau hafa í sér fólgin fyrirmæli um stefnumið og veitingu réttinda að fremsta megni ríkisins hverju sinni, þá setja þau ramma um löggjafarstarf, stefnumörkun og framkvæmd á viðkomandi sviði sem stjórnvöldum ber ávallt að hafa í huga og virða.

Þrátt fyrir tímabundna erfiðleika er Ísland velmegandi lýðræðisríki sem býr að traustum innviðum og ætti því ekki að óttast afleiðingar þess að veita efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum réttindum virka vernd í stjórnarskrá sinni. Er með þessari grein því skorað á fulltúa í stjórnlagaráði að huga að vandlegri útfærslu þeirra í tillögum sínum.