Tillögur stjórnlagaráðs – Spor í rétta átt?

Nú sér fyrir endann á starfi stjórnlagaráðs sem hefur unnið að endurskoðun á ákvæðum stjórnarskrárinnar frá því í byrjun apríl. Með þingsályktun 24. apríl 2011 fól Alþingi því fólki sem landskjörstjórn úthlutaði sæti í kosningu til stjórnlagaþings það verkefni „að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944”. Samkvæmt þeim tímaramma sem ráðinu var búinn er þess að vænta að tillögur ráðsins og önnur gögn verði afhent Alþingi til frekari meðferðar fyrir komandi mánaðamót.

Ekki fer á milli mála að stjórnlagaráð hefur unnið verk sitt af miklum metnaði og hreyft við flestum steinum í stjórnskipun landsins þótt tíminn sem ráðinu var ætlaður til verksins hafi verið af skornum skammti. Það vekur því óneitanlega athygli hversu umfangsmiklar tillögurnar eru sérstaklega í ljósi þess að stjórnskipun hefur hér óneitanlega verið í föstum skorðum og lýðveldið Ísland viðurkennt sem lýðræðis- og réttarríki í fremstu röð. Hér er ætlunin að vekja athygli á nokkrum atriðum sem þarfnast augljóslega frekari umfjöllunar áður en komist er að endanlegri niðurstöðu um stjórnskipun lýðveldisins.

Samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs að loknum 18. fundi ráðsins er gert ráð fyrir að stjórnarskráin hefjist á aðfaraorðum að því er virðist í anda þess sem við þekkjum í stjórnarskrám nokkurra annarra ríkja og hafa tíðkast frá upphafi stjórnarskrárfestu nútímans á seinni hluta 18. aldar. Sú hefð byggist hins vegar á því að yfirlýsingar í aðfaraorðum feli í sér lýsingu á þeim verðmætum og meginreglum sem sjálf stjórnskipunin er grundvölluð á. Það vekur því athygli að í aðfaraorðum stjórnlagaráðs er ekki að finna það hugtak sem telja má forsendu þess að yfirhöfuð sé haft fyrir því að hafa sérstakan inngang að ákvæðum stjórnarskrár. Þetta hugtak hefur verið nefnt upp á íslensku mannleg reisn eða helgi mannsins.

Í annarri málsgrein aðfaraorðanna segir að „Ísland [sé] frjálst og fullvalda ríki með frelsi, jafnrétti og lýðræði að hornsteinum.” Telja verður eðlilegra að þarna væri talað um frelsi og mannréttindi enda teljast jafnrétti og lýðræði til mannréttinda samkvæmt alþjóðlegum hugtakaskilgreiningum. Spyrja má hvort efnislegt inntak aðfaraorða stjórnlagaráðs í heild og hugtakanotkun hafi verið gaumgæfð nægilega.

Samkvæmt tillögu stjórnlagaráðs segir í 1. gr. að „Ísland [sé] lýðveldi með þingræðisstjórn.” Þarna virðist vera um hugtakarugling að ræða en sennilega hefur það verið ætlun ráðsins að kveða sterkar að orði en að Ísland væri lýðveldi með þingbundinni stjórn. Í því felst hins vegar ekki að „þingið stjórni“ eins og nýyrðið „þingræðisstjórn“ gefur til kynna. Hér sýnist ákvæði núgildandi stjórnarskrár um „þingbundna stjórn“ sem hefur skýra merkingu og vel þekktar sögulegar rætur fórnað án þess að annað komi í staðinn en óvissa.

Í 2. gr. segir svo að „Alþingi [fari] með löggjafarvaldið í umboði þjóðarinnar.” Gott væri að fá nánari skýringu á þessu ákvæði en líklega hefur hugmyndin verið að segja að „Allt vald komi frá þjóðinni.” eins og segir í gr. 20,2 í grundvallarlögum Þýskalands. Þar er auðvitað átt við hvers kyns ríkisvald en ekki einungis löggjafarvald. Illa fer á því að blanda þessu grundvallaratriði (sem t.d. gæti átt heima í aðfaraorðum) við ákvæði sem fjalla um skiptingu valdsins. Til viðbótar sýnist ákvæðið fela í sér vanhugsaða breytingu með tilliti til hlutverks forseta Íslands sem áfram á að taka þátt í lagasetningarferlinu samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs.

Að lokum skal með nokkrum orðum vikið að þeirri hugmynd sem fram kemur í 39. gr. tillögu stjórnlagaráðs en hún fjallar um tilhögun alþingiskosninga. Samkvæmt 5. mgr. ákvæðisins geta kjósendur [annaðhvort] valið með „persónukjöri hvaða frambjóðendur á landinu sem er óháð því hvort þeir bjóða sig fram á kjördæmislistum eða á landslistum…“ án þess að frekari grein sé gerð fyrir því hvað felist í hugtakinu „persónukjör“. Í 8. mgr. segir að mæla megi fyrir í lögum um að tiltekinn fjöldi þingsæta sé bundinn kjördæmum en þó aldrei fleiri en 30 alls. Fróðlegt væri að sjá hvaða hugsun liggur að baki þessari takmörkun á kjördæmabindingu og hvaða hugmyndir liggi kjördæmatengingu þingsæta til grundvallar.

Að frátaldri óljósri hugmynd um persónukjör kemur lítið fram um hugmyndafræðilegan grundvöll tillögunnar. Í 3. mgr. segir reyndar að „Kjördæmin skul[i] vera fæst eitt en flest átta.“ Spyrja má hvort lesa beri úr þessu ákvæði þá stefnu að gera skuli landið að einu kjördæmi. Ef svo er ætti að vera hægt að kveða skýrar að orði í stjórnarskrártexta. Lestur tillögunnar í heild veitir í raun mjög takmarkaða hugmynd um megindrætti fyrirhugaðs kosningakerfis og af þessum sökum er erfitt að leggja mat á kosti og galla kerfisins. Markmiðið um „stjórnarskrá á mannamáli“ er einnig óneitanlega langt undan. Þó er ljóst að textinn veitir hinum almenna löggjafa afar mikið svigrúm til mats sem orkar tvímælis þegar um er að ræða stjórnarskrárákvæði. Núgildandi fyrirkomulag hefur verið gagnrýnt fyrir andlýðræðislegan óskýrleika. Þessi tillaga virðist ekki fela í sér framför í því efni. Reglur um kjördæmi og kosningar hafa lengst af verið vandræðamál og breytingar verið illa lukkaðar að mati flestra. Það er því e.t.v. ekki nema von að stjórnlagaráði hafi gengið illa að ráða við þetta verkefni. Eftir sem áður verður að hvetja til þess að ekki verði farið í umfangsmikinn viðsnúning á núverandi fyrirkomulagi nema að undangenginni viðhlítandi lögfræðilegri, stjórnmálalegri og heimspekilegri úttekt.

Þessar almennu athugasemdir eru settar fram eftir lauslegan lestur á tillögum stjórnlagaráðs eins og þær litu út í byrjun vikunnar en að fjölmörgu öðru er að hyggja, t.d. ákvæðum um forseta, ríkisstjórn, mannréttindi, stöðu þjóðarréttar, svo aðeins eitthvað sé nefnt.