Meira en Kaupmannahafnarskilyrðin

Í grein sem birtist á Vísi 4. ágúst undir yfirskriftinni „Aðlögun að hverju? Staða Íslands í aðildarferli Evrópusambandsins“ fjallar Ásta Guðrún Helgadóttir um aðildarferli Íslands að Evrópusambandinu. Hún bendir á að Ísland hafi þegar uppfyllt Kaupmannahafnarskilyrðin þegar sótt var um aðild og að IPA-styrkir hafi hér farið til annarra verkefna en uppbyggingar lýðræðis og réttarríkis. Til að fá heildarmynd af aðildarferlinu þarf þó einnig að skoða það sem tekur við þegar Kaupmannahafnarskilyrðunum hefur verið fullnægt.

Ísland er að mörgu leyti frávikstilvik í stækkunarferli Evrópusambandsins. Landið uppfyllir Kaupmannahafnarskilyrðin, hefur í gegnum EES þegar innleitt stóran hluta þess regluverks Evrópusambandsins sem lýtur að innri markaðnum og yrði fyrsta umsóknarríkið frá stækkun Evrópusambandsins árið 1995 sem gengi inn í sambandið sem nettógreiðandi en ekki nettóþegi.

Af þessum sökum var eðlilegt að IPA-styrkir til Íslands væru annars eðlis en styrkir til ríkja sem enn glíma við grundvallarkröfur um lýðræði, réttarríki og stjórnsýslu. Þetta endurspeglar einfaldlega að Ísland uppfyllti Kaupmannahafnarskilyrðin áður en sótt var um aðild.

„Acquis“ er meira en tilskipanir og reglugerðir

Í umræðunni er oft látið eins og acquiscommunautaire sé einfaldlega safn reglugerða og tilskipana Evrópusambandsins. Svo er ekki. Hugtakið nær til allra þeirra réttinda og skyldna sem aðildarríki Evrópusambandsins skuldbinda sig til að virða. Þar undir falla meðal annars stofnsáttmálar sambandsins, afleidd löggjöf, dómaframkvæmd Evrópudómstólsins, alþjóðasamningar sem Evrópusambandið hefur gert og þær meginreglur og stjórnsýsluframkvæmd sem mótast hafa innan sambandsins.

Rýniferlið snerist því ekki einungis um að bera saman íslensk lög við einstakar reglugerðir eða tilskipanir. Verkefnið var að meta að hvaða marki íslensk löggjöf, stjórnsýsla og stofnanir væru í samræmi við acquis í hverjum samningskafla fyrir sig og hvaða breytingar þyrfti að gera áður en unnt yrði að ljúka viðræðum um viðkomandi kafla.

Þess vegna fól rýniferlið ekki aðeins í sér samanburð við einstakar reglugerðir og tilskipanir heldur heildarmat á því hvort umsóknarríkið væri reiðubúið til að axla skuldbindingar aðildar.

Kaupmannahafnarskilyrðin eru upphafið en ekki endapunkturinn

Kaupmannahafnarskilyrðin eru grundvallarforsenda aðildar að Evrópusambandinu. Umsóknarríki verður að sýna fram á að það búi við stöðugt lýðræði, réttarríki, virðingu fyrir mannréttindum og virkt markaðshagkerfi áður en eiginlegar aðildarviðræður geta hafist.

Þegar þeirri kröfu hefur verið fullnægt lýkur ferlinu hins vegar ekki. Þvert á móti tekur þá við sá hluti aðildarferlisins sem felur í sér rýni á löggjöf og stjórnsýslu umsóknarríkisins. Í þeirri rýni ber framkvæmdastjórn Evrópusambandsins löggjöf, stjórnsýslu og stofnanaramma umsóknarríkisins saman við acquiscommunautaire, metur hvar samræmi er fyrir hendi og hvar breytinga er þörf. Á grundvelli þeirrar vinnu eru ákveðin opnunarskilyrði einstakra samningskafla og síðar lokunarskilyrði sem þarf að uppfylla áður en viðræðum um hvern kafla verður lokið.

Það var þetta stig aðildarferlisins sem Ísland stóð frammi fyrir á árunum 2010–2013. Sérstaða Íslands fólst ekki í því að vera undanþegið þessu ferli heldur í því að geta hafið það frá annarri stöðu en flest önnur núverandi umsóknarríki.

IPA-styrkir og samanburður við önnur umsóknarríki

Þau umsóknarríki sem oftast eru nefnd til samanburðar við Ísland eru enn að vinna að því að uppfylla Kaupmannahafnarskilyrðin og eru því ekki samanburðarhæf við Ísland að þessu leyti. IPA-styrkir í þessum ríkjum beinast eðlilega að því að styðja við uppbyggingu lýðræðis, réttarríkis og stjórnsýslu þannig að þau geti uppfyllt grunnskilyrði aðildar.

Að uppfylltum Kaupmannahafnarskilyrðunum standa þessi ríki hins vegar frammi fyrir sama stigi aðildarferlisins og Ísland stóð frammi fyrir á árunum 2010–2013. Þá hefst rýni á löggjöf og stjórnsýslu umsóknarríkisins, metið er hvort skilyrði séu til að opna einstaka samningskafla og síðar hvort þeim verði lokað á grundvelli þess að umsóknarríkið uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til aðildar á hverju málefnasviði.

IPA-styrkirnir endurspegla annars vegar að Ísland þurfti ekki að verja fjármunum til að uppfylla Kaupmannahafnarskilyrðin og hins vegar að undirbúa stjórnsýsluna fyrir það aðildarferli sem tók við, meðal annars með eflingu þýðingamiðstöðvar, þróun tölfræðivinnslu Hagstofunnar og endurnýjun tollakerfis. Þeir gefa hins vegar ekki tilefni til þeirrar ályktunar að Ísland hafi verið undanþegið rýniferlinu, opnunar- og lokunarskilyrðum samningskafla eða samræmismati við acquiscommunautaire.

Raunar má færa rök fyrir því að verkefni á borð við eflingu þýðingamiðstöðvar, endurnýjun tollakerfis og önnur stjórnsýsluverkefni hafi verið hluti af undirbúningi Íslands fyrir þetta næsta stig aðildarferlisins. Þau voru því ekki andstæða þess ferlis heldur þáttur í því.

Eftir Kaupmannahafnarskilyrðin

Ísland uppfyllti Kaupmannahafnarskilyrðin þegar sótt var um aðild að Evrópusambandinu árið 2009. Þar með hafði Ísland uppfyllt þær grundvallarforsendur sem Evrópusambandið gerir áður en eiginlegar aðildarviðræður geta hafist.

Frá þeim tímapunkti snerust viðræðurnar um það mats- og samningsferli sem lýst hefur verið hér að framan.

Af þeirri ástæðu verður ekki dregin sú ályktun af því hvernig IPA-styrkir voru nýttir hér á landi að aðildarferli Íslands hafi verið í eðli sínu frábrugðið því sem önnur umsóknarríki standa frammi fyrir þegar þau hafa uppfyllt Kaupmannahafnarskilyrðin. Munurinn fólst í upphafsstöðu Íslands en ekki í eðli aðildarviðræðnanna.

Höfundur er hagfræðingur.