Stjórnun fiskveiða skilar greinilegum árangri

„Hafið er framtíðin" er yfirskrift formennsku Norðmanna í Norrænu ráðherranefndinni á árinu 2012. Í stöðugri leit okkar að nýjum orkulindum hafa olíu- og gasrannsóknir færst út á æ dýpri hafsvæði. Leitað er eftir jarðefnum á sjávarbotni. Fiskeldi í saltvatni verður stöðugt mikilvægara fyrir matvælaöryggi í heiminum. Ástand hafsins var á dagskrá á Ríó+20-ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um sjálfbæra þróun sem fram fór í Brasilíu í júní 2012. Í okkar heimshluta er verið að endurskoða sjávarútvegsstefnu ESB.

Makríldeilurnar gætu leitt til viðskiptabanns og jafnvel ógnað lífi dönsku ríkisstjórnarinnar. Óvissa gæti myndast um milliríkjasamninga um fiskkvóta sem byggja á fastri skiptingu fiskistofna þegar loftslagsbreytingar hafa áhrif á ferðir fisksins. Ákaft er rætt um þau áhrif sem mennirnir hafa á ástand hafsins. Í hita leiksins er mikilvægt að halda ró sinni og láta skynsemina ráða þegar ákvarðanir eru teknar.

Í alþjóðlegri umræðu um ástand hafsins vilja menn einblína á áhrif fiskveiða á lífríki sjávar. Ef málið er skoðað frá sjónarhóli líffræðilegrar fjölbreytni kemur þó í ljós að afleiðingar fiskveiða eru hverfandi litlar. Helsti vandinn er þau áhrif sem lífmassi örvera í hafinu verður fyrir af mannanna völdum enda eru þær mikilvægar fyrir hringrás kolefnis og brennisteins í úthöfum.

Fiskveiðar hafa áhrif á hafið en þau áhrif verða ekki hnattræn nema þegar fiskveiðiflotinn færir sig á milli hafsvæða líkt og gerðist þegar hvalveiðar voru stundaðar á árum áður eða í dag þegar túnfiskur og aðrar tegundir eru veiddar í fjarlægum höfum. Aðrar fiskveiðar hafa eingöngu áhrif á þau hafsvæði þar sem þær eru stundaðar en hafa lítil hnattræn áhrif. Þar á meðal eru sjálfbærar fiskveiðar undir góðri stjórn en að sjálfsögðu einnig veiðar sem ganga á auðlindirnar.

Matvæla- og landbúnaðarstofnun SÞ (FAO) telur að ofveiði sé stunduð á um 28% fisktegunda í heiminum, gengið sé á 3% þeirra en aðeins 1% tegunda sé að rétta sig við. Hafa ber í huga að tölur þessar spanna afar mismunandi aðstæður um allan heim, þar á meðan umfangsmiklar sjálfbærar veiðar sem m.a. eru stundaðar í norðaustanverðu Atlantshafi.

Iðulega er vísað til fyrrnefndrar skýrslu Matvæla- og landbúnaðarstofnunar SÞ þegar spjótum er beint gegn fiskveiðum og þær taldar ógna líffræðilegri fjölbreytni hafsins. PEW Environment Group sendi t.a.m. frá sér yfirlýsingu í aðdraganda Ríó+20-ráðstefnunnar í Brasilíu dagana 20.-22. júní 2012 (ráðstefna SÞ um sjálfbæra þróun sem haldin er í framhaldi af fyrri ráðstefnum í Ríó 1992 og Jóhannesarborg 2002) en þar segir:

„Ítrekað hefur verið bent á ógnir (sem steðja að líffræðilegri fjölbreytni), m.a. ólöglegar, ótilkynntar og stjórnlausar veiðar (IUU), eyðileggjandi veiðiaðferðir, ófullnægjandi fiskveiðistjórnun, skort á ábyrgð og gagnsæi hjá svæðisbundnum fiskveiðistjórnunarstofnunum (RFMFO), skort á vernd á líffræðilegri fjölbreytni í hafinu og skaðlega styrki til fiskveiða." (þýðing greinarhöfunda)

Í yfirlýsingunni er ýmsum atriðum ruglað saman en þau eru: (1) Umhverfisáhrif veiða (afli og meðafli, áhrif á hafsbotninn og líffræðilega fjölbreytni), (2) Áhrif eftirlitsaðgerða (ólöglegar, ótilkynntar og stjórnlausar veiðar (IUU)) og (3) Tilhögun fiskveiðistjórnunar (skortur á ábyrgð og gagnsæi hjá svæðisbundnum fiskveiðistjórnarstofnunum). Þá eru fiskveiðistyrkir taldir sérlega neikvæðir.

Rangt er að draga upp svo einhliða neikvæða mynd af ástandinu. Fjölmiðlar hafa fjallað mikið um gagnslitla fiskveiðistjórnun og ólöglegar veiðar en minna um það sem vel hefur tekist. Norrænu ríkin hafa sýnt fram á hvernig stunda megi arðbærar og sjálfbærar veiðar. Þar skiptir mestu að byggja á heilbrigðum vísindum, herða eftirlit með aðgangi að veiðum, m.a. með því að takmarka stærð fiskveiðiflotans og dreifa veiðiheimildum þannig að sjómenn geti undirbúið veiðar á hagkvæman hátt. Á Norðurlöndum vita menn einnig að fiskveiðistyrkir geta verið tvíeggjað sverð og að mikilvægt er að skapa jafnvægi á milli veiðigetu og þess fisks sem veiða skal á sjálfbæran hátt. Misræmi milli veiðigetu og auðlinda er rótin að mörgum vanda þegar skipta á fiskinum sem í hafinu býr.

Hér verða nefnd tvö dæmi um góða fiskveiðistjórnun, þ.e. á þorski og norskri vorgotssíld í Norðaustur-Atlantshafi. Tegundir þessar nema um 25% heildarafla úr Norðaustur-Atlantshafi.

Pólarþorskur í Barentshafi er að mestu veiddur á norskum og rússneskum hafsvæðum. Norðmenn og Rússar eiga samstarf um stjórnun stofnanna og styðjast þar við ráðgjöf frá Alþjóðahafrannsóknaráðinu (ICES). Í lok síðari heimsstyrjaldar má segja að stofninn hafi verið friðaður í 5-6 ár og var hann 12 milljónir tonna þegar hæst bar. Skortur á eftirliti með veiðunum leiddi síðar til þess að gengið var á stofninn en frá lokum 6. áratugar til 9. áratugar síðustu aldar var stofninn aðeins um 2 milljónir tonna. Frá 10. áratug síðustu aldar hefur stjórnun veiðanna verið markviss og ströng um leið og spornað hefur verið við ólöglegum veiðum og er stofninn nú aftur orðinn 12 milljónir tonna að stærð.

Veiðar á norsku vorgotssíldinni eru stundaðar í rússneskum, norskum, færeyskum, íslenskum og alþjóðlegum höfum. Strandríki eiga samstarf um að stjórna veiðum á síldinni en að því koma ESB, Íslendingar, Færeyingar, Norðmenn og Rússar. Ákvarðanir strandríkjanna eru háðar samþykki Norðaustur-Atlandshafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC). Fiskistofninn var sá stærsti í heimi árið 1950. Auknar veiðar og ný tækni gerði fiskveiðiflotanum kleift að veiða á öllum hafsvæðum og öllum æviskeiðum síldarinnar með þeim afleiðingum að árið 1970 hvarf hún sporlaust. Í lok 8. áratugarins fór hún að birtast í smáhópum í norskum fjörðum. Norðmenn stjórnuðu veiðunum með harðri hendi og þannig tókst stofninum að endurnýja sig og var hann orðinn 4 milljónir tonna árið 1990. Árið 2010 var stofninn orðinn 10 milljónir tonna og hafði næstum náð sinni upphaflegu stærð.

Umhverfisáhrif

Eins og áður kom fram væri rangt að álykta, t.d. á grundvelli yfirlýsingar PEW Environment Group, að fiskveiðar séu stærsti og jafnvel eini vandinn sem steðjar að ástandi hafsins og auðlindastjórnun þess en því miður er af miklu fleiru að taka.

Í því sambandi er rétt að benda á skýrslur OSPAR-nefndarinnar sem unnar eru á tíu ára fresti um ástand lífríkis í Norðaustur-Atlantshafi. Síðasta skýrsla nefndarinnar – Quality Status Report – kom út í september 2010 (QSR 2010). OSPAR skiptir Norðaustur-Atlantshafinu upp í fimm hafsvæði og metur ákveðna þætti í hverju þeirra:

Loftslagsbreytingar

Ofauðgun

Losun hættulegra efna

Losun geislavirkra efna

Olíu- og gasiðnað undan ströndum

Fiskveiðar

Aðra nýtingu manna á hafinu, þ.á.m. vindorkuver í sjó

OSPAR sýnir fram á að allir þessir þættir eru vandkvæðum bundnir og mælir með ýmsum aðgerðum til að tryggja betur lífríki hafsins. Hafsvæði í norðan- og vestanverðu Norðaustur-Atlantshafi eru í þokkalegu ástandi en ástandið er verra í Norðursjó, í höfum vestur af Bretlandseyjum og í Biskajaflóa. Niðurstöður skýrslunnar eru að fiskveiðar, rétt eins og aðrar athafnir mannanna, hafi mikil áhrif á lífríki sjávar. Því vekur furðu að sumir vísindamenni skuli einblína á fiskveiðar sem helsta skaðvaldinn.

Nútímastjórnun hafsins

Hnattrænt og svæðisbundið samstarf um auðlindastjórnun hafsins miðast við atvinnugreinar. Stofnanir halda utan um samstarf landanna og sinna ákveðnum málaflokkum, t.d. fiskveiðum, samgöngum, mengunarvanda, framleiðslu á olíu og gasi, orkuframleiðslu og námuvinnslu í sjó. Í Norðaustur-Atlantshafi getum við státað af öflugum og hæfum stofnunum sem sinna rannsóknum og nýtingu auðlinda hafsins. Stofnanir þessar eru stundum gagnrýndar fyrir að skipting eftir atvinnugreinum geri það að verkum að horft sé fram hjá samspili ólíkra þátta, t.d. að fiskveiðar séu undir því komnar að hafið sé hreint og óspillt og að vindorkuver hafi áhrif á ákveðnar tegundir sjávarfugla. Að sjálfsögðu er um samspil að ræða en við teljum þó að jafnvægi milli auðlindanýtingar og umhverfisverndar sé best náð með því að setja reglur í hverri atvinnugrein og að þær eigi síðan samstarf sín á milli fremur en að koma á stórri sameiginlegri stofnun. Alþjóðlegt samstarf er margslungið og tímafrekt og því er hætt við að ákvarðanaferlin verði hægvirk ef verksviðið verður of víðfeðmt. Því mælum við ekki með því að stofnunum verði fjölgað heldur að núverandi samningar gangi í gildi og verði jafnvel þróaðir enn frekar. Nútímaleg lausn væri að hlúa að þverfaglegu samstarfi þeirra aðila sem nýta auðlindir hafsins frekar en að setja allsherjarstofnanir á laggirnar.

Hrakspár og prédikandi vísindi

Skynsamleg auðlindastjórnun byggir á þekkingu og skýrri pólitískri afstöðu til jafnvægis milli auðlindanýtingar og áhrifa hennar. Æ algengara verður þó að rugla skoðunum og vísindum saman; sköpunarhyggjan sem varðar uppruna mannkynsins er líklega þekktasta dæmið en því miður bólar víða á svipaðri afstöðu til hafrannsókna. Fjölmiðlar fjalla æ oftar um trúarbragðakenndar rannsóknir, jafnvel virt tímarit sem ættu þó að vita betur. Hópur vísindamanna, sem tengdur er verkefninu „Sea around us" við Bresku-Kólumbíu-háskólann í Vancouver í Kanada, hefur t.d. skrifað fjölda vísindagreina þar sem fiskveiðar eru sagðar helsta ógnunin við líffræðilega fjölbreytni og vistkerfi sjávar. Hvergi er minnst á loftslagsbreytingar, olíuleka, mengun eða leka geislavirkra efna. Vönduðum vísindum er enginn sómi sýndur með slíkri þröngsýni.

„Sea around us"-verkefnið og álíka hópar ásaka alþjóðastofnanir og vísindastofnanir (t.d. Matvæla- og landbúnaðarstofnun SÞ (FAO), Alþjóðahafrannsóknaráðið (ICES) og umhverfismálaáætlun SÞ (UNEP)) sem ætlað er að sinna eftirliti, rannsóknum, upplýsingagjöf og ráðgjöf sem byggir á bestu fáanlegu þekkingu, fyrir að vera í vasanum á útgerðarmönnum og öðrum atvinnugreinum og því sé þeim ekki treystandi til að stuðla að sjálfbærri stjórnun á auðlindum hafsins. Báðir höfum við starfað hjá alþjóðastofnunum og þekkjum af eigin raun baktjaldamakk sem þar fer fram. Besta leiðin til að sporna gegn því er að eiga opið samstarf, deila gögnum með öllum sem hlut eiga að máli og standa þannig vörð um hreinskiptni allra aðila. Samstarf um fiskveiðar innan vébanda ESB fer fram hjá svæðisbundnum ráðgjafarnefndum (RAC) þar sem bæði atvinnulíf og félagasamtök eiga sína fulltrúa.

Fiskveiðar

Hægt er að færa sönnur fyrir því að fiskveiðar færa okkur holl matvæli, skapa atvinnu og hagsæld á strandsvæðum og stuðla að matvælaöryggi um allan heim. Engu að síður stendur á vef PEW:

„Um allan heim eru fiskistofnar í mikilli hættu, allt frá síldinni sem er lítill fiskur og étinn af ránfiskum og mannskepnunni til hins stórfenglega túnfisks sem með sínum bláu uggum eru einn verðmætasti nytjafiskurinn." (þýðing höfunda)

Almennar staðhæfingar sem þessar geta verið skoðun þess sem skrifar en þær geta aldrei verið grundvöllur skynsamlegrar stjórnunar þegar á hólminn er komið. Skynsamleg stjórnun miðast við stofna en ekki tegundir, t.d. eru ellefu mismunandi þorskstofnar viðfangsefni Alþjóðahafrannsóknaráðsins. Skynsamleg stjórnun byggir á þekkingu en þar sem hana skortir er stuðst við varúðarregluna. Viðhorf og skoðanir koma til skjalanna þegar ákveðið er hvernig taka skuli tillit til mismunandi hagsmuna.

Niðurstaða

Til að tryggja gott ástand hafsins þurfa margir að leggja hönd á plóg og gæta ber að ólíkum hagsmunum. Sjálfbærar veiðar mega síns lítils ef við göngum frá lífríki hafsins dauðu með losun hættulegra efna. Hafið nýtist okkur á ýmsan hátt; við samgöngur, losun úrgangs, fiskveiðar, ferðaþjónustu, vindorkuver og vonandi ölduorku þegar fram líða stundir. Allt sem mannfólkið gerir hefur áhrif á vistkerfi hafsins en okkur er öllum annt um að ástand hafsins sé gott og því viljum við takmarka afleiðingar gerða okkar. Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndin (NEAFC), OSPAR-samningurinn og fiskveiðistefna ESB frá 2008 skuldbinda stofnanirnar til að vernda umhverfi sjávar óháð því hvaðan ógnirnar koma. Þannig er það einnig annars staðar í heiminum. Með alþjóðasamstarfi getum við bætt ástandið og komið í veg fyrir að það versni.

En við verðum einnig að gæta vel að því hvar við stígum til jarðar og leggja áherslu á græna tækni. Það er þörf á gagnkvæmri virðingu, breiðum skilningi og samstarfi milli atvinnugreina. Einhliða og trúarbragðakennd viðhorf í dulargervi vísinda sem miða að því að varpa ábyrgðinni á eina atvinnugrein eru ekki farsæl til framtíðar.

Höfundar

Kjartan Hoydal (f. 1941) starfaði við mat og stjórnun á fiskstofnun, m.a. sem framkvæmdastjóri Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC) þar til hann lét af störfum 2011.

Hans Lassen (f. 1944) starfaði við mat á fiskistofnum og alþjóðlega ráðgjöf, m.a. sem skrifstofustjóri ráðgjafaráætlunar Alþjóðahafrannsóknastofnunarinnar (ICES) þar til hann lét af stjórn árið 2010.

Norræna hugveitan um sjávarútvegsmál:

http://www.norden.org/is/a-doefinni/frettir/ny-norraen-hugveita-a-ad-efla-sjavarutvegsumraeduna