Túlkunarvandi stjórnarskrárinnar

Eftir Búsáhaldabyltinguna hefur komið fram sterk krafa um að gerðar verði breytingar á íslensku stjórnarskránni. Breytingarnar fara hins vegar eftir því hver hefur orðið hverju sinni. Kröfur stjórnmálamanna um breytingar á stjórnarskránni hafa oftast mótast af því hvort þeir hafa setið í stjórn eða stjórnarandstöðu eins og undangengin þjóðaratkvæðagreiðsla um Icesave sýndi glöggt. Engum ætti að dyljast að túlkun stjórnarskrárinnar skiptir miklu en hún hefur oftast verið hagsmunatengd og í litlu samhengi við upphaflegt inntak hennar. Enn á ný hafa komið fram lítt ígrundaðar tillögur um að breyta stjórnarskránni sem öðru fremur sýna hve litla virðingu menn hafa í raun fyrir þessu grundvallarriti íslenskrar stjórnskipunar. Stjórnarskráin er lifandi rit sem býður upp á mismunandi túlkanir sem gerir það að verkum að hægt er að gera nauðsynlegar umbætur á stjórnskipun landsins án þess að breyta sjálfri stjórnarskránni. Túlkun í litlu samræmi við inntakÞegar umræða síðustu áratuga um stjórnarskrána er skoðuð sést að inntak hennar er mjög lagatæknilegt. Það kemur til af því að lögmönnum hefur verið látið eftir að túlka hana, oftast í þeim tilgangi að réttlæta ríkjandi ástand í stjórnskipun landsins. Þessi túlkun lögmanna hefur oft verið mjög frjálsleg og í litlu samræmi við inntak stjórnarskrárinnar. Þannig hefur skapast ástand sem er ekki í anda stjórnarskrárinnar og þeirrar þrískiptingar valdsins sem hún gengur út á og er í raun grundvöllur okkar stjórnskipunar.

Allan lýðveldistímann hafa stjórnmálaflokkarnir reynst ófærir um að endurskoða stjórnskipunarkaflann í stjórnarskránni, sem er að uppistöðu frá 1920, nánast með þeirri breytingu einni að í stað konungs kom forseti með lýðveldisstofnuninni 1944. Hafi breytingar verið gerðar á stjórnarskránni hafa þær einskorðast við réttindaþátt hennar eða breytingar á kjördæmaskipan. Á sama tíma hafa hagsmunir meirihluta Alþingis ráðið því að mikil óvissa hefur verið um stjórnskipulega stöðu forseta Íslands. Með þeim hætti hefur hann verið útilokaður frá því að hafa teljanleg afskipti af framkvæmdavaldinu sem hann þó fer formlega með samkvæmt stjórnarskránni. Þessi stjórnskipulega óvissa um valdheimildir forseta hefur í raun orðið þess valdandi að sá megintilgangur stjórnarskrárinnar, að tryggja þrískiptingu valdsins, hefur ekki náðst. Fyrir vikið hefur skapast sú hefð að framkvæmda- og löggjafarvald hefur verið á hendi meirihluta þingsins hverju sinni þó það sé í augljósri andstöðu við grunnhugmynd stjórnarskrárinnar um skiptingu valdsins. Sjálfstæðar einingarStjórnskipulega séð eiga löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdavald að vera sjálfstæðar einingar. Það er til þess að tryggja að borgarar landsins séu ekki settir í þá stöðu að sami aðilinn og setur lögin, dæmi eftir þeim og framfylgi. Á þessu hefur orðið misbrestur og í reynd hefur verið sá háttur á stjórnskipun landsins að meirihluti þings hefur haft tök á framkvæmda- og löggjafarvaldinu. Til að bæta gráu ofan á svart getur einn og sami flokkur komist í þá aðstöðu að geta skipað meirihluta dómara á báðum dómstigum, haldi hann nógu lengi völdum í dómsmálaráðuneytinu. Þannig getur sú fráleita staða skapast að sami aðilinn hafi tök á öllum þremur stoðum stjórnkerfisins og þar með öðlast völd sem aðeins einvaldskonungar fyrri ára gátu látið sig dreyma um.

Færa má fyrir því veigamikil rök að orsök efnahagshrunsins á Íslandi megi meðal annars rekja til sjálfheldu sem íslensk stjórnskipun er búin að koma sér í með þeirri framkvæmd þingræðisreglunnar sem hér hefur verið rakin og birtist í því að engin ríkisstjórn getur setið án meirihlutastuðnings Alþingis. Það hefur gerst þrátt fyrir að í stjórnarskránni sé skýrt kveðið á um aðgreiningu löggjafar- og framkvæmdavalds. Hér á við eins og svo oft áður, að ekki verður bæði sleppt og haldið. Sé það ætlunin að skilja á milli framkvæmdavalds og löggjafarvalds þá getur þingið ekki krafist þess að allar ríkisstjórnir njóti meirihlutafylgis á þingi. Með því gerir þingið í reynd kröfu til þess að stýra framkvæmdavaldinu sem vinnur gegn grunnhugmynd stjórnarskrárinnar um aðskilnað valdsviða. ÞingræðisreglanÞessi krafa meirihluta þingsins til þess að stýra framkvæmdavaldinu birtist skýrast í þingræðisreglunni og á hún rætur sínar í sjálfstæðisbaráttunni. Þingræðisreglan var upphaflega sett fram þegar heimastjórn komst á. Það var til að tryggja að konungur skipaði ekki Dani sem ráðherra heldur Íslendinga. Síðar hefur þingræðisreglan verið notuð til að réttlæta framsal forseta á framkvæmdavaldinu til meirihluta þingsins. Það hefur gerst þrátt fyrir að þingræðisregluna sé hvergi að finna í stjórnarskránni eða lagasetningu sem byggist á henni. Í eðli sínu er hún andstæð áherslu stjórnarskrárinnar á þrískiptingu valdsins. Þingræðisreglan er því kennisetning fremur en lög og verður að taka hana sem slíka.

Árið 1942 reyndi á þennan skilning stjórnarskrárinnar þegar Sveinn Björnsson, þáverandi ríkisstjóri og umboðsmaður konungs, skipaði utanþingsstjórn í óþökk meirihluta þings. Þessi stjórn var skipuð embættismönnum og mönnum úr atvinnulífinu og sat í tvö ár. Þarna má segja að hafi reynt á þann skilning á stjórnarskránni að konungur væri í raun handhafi framkvæmdavaldsins og því gæti fulltrúi hans, í þessu tilviki Sveinn Björnsson, skipað ríkisstjórn sem nyti ekki stuðnings þingsins. Allt þetta er merkilegt í ljósi þess að Alþingi kaus Svein síðan mótatkvæðalaust sem fyrsta forseta lýðveldisins 1944. Freistandi er að líta á það sem staðfestingu þess að þingið taldi Svein hafa að fullu farið eftir stjórnarskránni þegar hann skipaði utanþingsstjórn tveimur árum áður. Eðlilegt verður að telja að sá réttur sem fulltrúi konungs hafði til að skipa ríkisstjórn hafi færst yfir til forseta. Því má ætla, að telji forseti að vegna aðstæðna í þjóðfélaginu sé rétt að skipa ríkisstjórn utan þings þá hafi hann fullan rétt til þess samkvæmt stjórnarskránni. – Og í raun má með gildum rökum halda því fram að honum sé skylt að gera það til að tryggja þrískiptingu valdsins.