Stjórnarskrá Íslands

Háværar kröfur eru um það hér á landi að endurskoða Stjórnarskrá Íslands. Þessar kröfur mögnuðust um allan helming við bankahrunið. Menn gerðu sér ljóst að hrun fjármála- og efnahagskerfis jafn þróaðs ríkis og Ísland er orðið, er ekki neinn einangraður atburður, heldur á hann rætur og orsakir vítt og breitt í þjóðfélaginu.

Orsakanna er að leita í miklu siðrofi, sem hefur myndast á löngum tíma og ágerst. Menn gera kröfu um algjöra nýsköpun þjóðfélagsins. Nýtt Ísland, þar sem gallar fortíðarinnar verði sniðnir af og látnir róa.

Það er því ekki óeðlilegt að mönnum verði litið til grundvallar stjórnskipunar landsins, Stjórnarskrárinnar, og spyrji hvað megi betur fara. Sérstaklega stöðvast athugunin við þrískiptingu ríkisvaldsins, þ.e. löggjafarvaldsins (Alþingi), framkvæmdavaldsins (ríkisstjórn) og dómsvaldsins (dómstólarnir).

Vegna þingræðisreglunnar hafa valdahlutföll milli þessara þriggja þátta ríkisvaldsins brenglast og framkvæmdavaldið orðið lang sterkast og ber nú ægishjálm yfir hinum tveimur þáttunum. Það sem þessu veldur er í fyrsta lagi að samkvæmt þingræðisreglunni getur Alþingi fellt hvaða ríkisstjórn sem einfaldur meirihluti þess ákveður og í öðru lagi geta ráðherrar verið þingmenn og setið á Alþingi. Afleiðing þessa tvenns er sú að fyrst er myndaður meirihluti þingmanna á Alþingi, sem myndar ríkisstjórn og ver hana falli. Á þennan hátt renna löggjafar- og framkvæmdavald, Alþingi og ríkisstjórn saman, þar sem hið síðastnefnda er ráðandi aðilinn.

Þingræðisreglan hefur þann sögulega bakgrunn erlendis að takmarka vald konungs. Í Evrópu voru einvaldskonungar og til að takmarka vald þeirra voru mynduð þing. Þessi þing komu þingræðisreglunni á svo að konungarnir, sem voru yfirmenn framkvæmdavaldsins gátu ekki skipað ráðherra eða ríkisstjórn í andstöðu við þjóðþingið.

Þegar Hannes Hafstein varð fyrsti ráðherra á Íslandi 1904, innleiddi hann þingræðisregluna enda var danskur konunugur yfir Íslandi.

Í Bandaríkjunum var aldrei tekið upp þingræði. Þeir höfðu brotist undan yfirráðum enska konungsins með hervaldi, svo þingræðið var óþarft þar. Í staðinn er forsetinn (í stað erfðakonungs) valinn af þjóðinni í almennri kosningu.

Þar sem við Íslendingar höfum ekki erfðakonung frekar en Bandaríkamenn þarf Alþingi ekki að takmarka vald forsætisráðherrans. Í rauninni hefur þetta algjörlega snúist við hér á landi. Framkvæmdavaldið takmarkar vald löggjafans, sem er orðin afgreiðslustofnun. Aðeins lagafrumvörp ríkisstjórnarinnar komast í gegn um þingið með örfáum undantekningum. Allflest frumvörp eiga uppruna sinn hjá ríkisstjórninni, sem er farin að virka sem „neðri deild þingsins", eða þingið sem „efri deild ríkissjórnarinnar".

Sumir hafa lagt til að við förum bandarísku leiðina og kjósum forseta beinni kosningu, hann tilnefni síðan sjálfur ráðherra sína án atbeina þingsins og sé jafnframt forsætisráðherra landsins. Með þessari aðferð myndu veljast mjög sterkir og fyrirferðarmiklir forystumenn, en misbrestir gætu einnig orðið miklir. Áhættan eykst.

Á Íslandi er ríkjandi hefð fyrir meiri valddreifingu. Hugsa mætti sér að ríkisstjórnin öll yrði kosin beinni kosningu. Þá myndi maður bjóða sig fram sem forsætisráðherra. Hann myndi einnig bjóða fram meðráðherra sína, sem yrðu þá kosnir með honum. Með þessari aðferð myndu kjósendur fá að vita hverjir yrðu ráðherrar og hver stefna ríkisstjórnarinnar yrði eftir kosningar.

Sá sem keppti við hann um hylli kjósenda til að verða forsætisráðherra yrði á sama hátt að sýna hverja meðráðherra hann velur. Þetta fyrirkomulag veitir kjósendum miklu betri sýn á það hverja þeir eru að kjósa og hvaða stefnu þeir, sem ná kjöri, munu fylgja fram eftir kosningar.

Ekki er ólíklegt að sá sem vill láta kjósa sig forsætisráðherra myndi taka mið af pólitískri samsetningu Alþingis við val samráðherraefna sinna í þeim tilgangi að ná betra samstarfi við þingið. Þá er spurning hvort kosning Alþingis og ríkisstjórnar eigi að fara fram á sama tíma eða mismunandi tímum?

Ráðherrar mættu ekki sitja á Alþingi jafnframt og ef alþingismenn yrðu kosnir yrðu þeir að segja af sér þingmennsku.

Löggjafinn yrði miklu óháðara framkvæmdavaldinu og öfugt. Alþingi myndi stjórna með lagasetningu og væri miklu sjálfstæðara til að krefja ríkissjórnina, framkvæmdarvaldið, upplýsinga um hvernig það framkvæmir fyrirmæli og stefnu Alþingis eða löggjafarvaldsins.

Til þess að þingræðisreglan hyrfi ekki algjörlega mætti setja það ákvæði í stjórnarskrá að Alþingi gæti vikið ríkisstjórn frá með t.d. 2/3 hluta atkvæða og látið kjósa nýja ríkisstjórn. Líklegra yrði að Alþingi myndi sitja út kjörtímabilið og einnig ríkisstjórnin þar sem kjör þeirra yrðu ekki háð hvert öðru. Meiri festa yrði í stjórnarfarinu.

Meiri samkskipti yrðu á milli Alþingis og ríkisstjórnar þar sem störf beggja byggðist á meiri samskiptum sjálfstæðari aðila en áður. Verkaskipting yrði ákveðnari og hreinni.

Menn segja oft að Alþingi sé æðsta valdastofnun landsins. Vissulega hefur það með löggjafarvaldinu mikil völd. Ekki má þó gleyma því að Alþingi þiggur völd sín frá kjósendum.

Þar sem valddreifing ríkir er ekki hollt að leggja allt of mikla áherslu á hver sé valdamestur, heldur stefna meira að jafnræði og góðum samskiptum. Þar sem ríkisstjórnin væri kosin beinni kosningu af þjóðinni, eflist umboð hennar.

Samþykki ráðherra ásamt samþykki forseta Íslands veitir lögum frá Alþingi lagagildi eins og nú er. Til þess að styrkja framkvæmdavaldið til jafnvægis væri rétt að veita ráðherra einum heimild til að fresta undirskrift sinni og senda lög aftur til Alþingis til endurskoðunar.

Alþingi gæti þá endurskoðað lögin og samþykkt þau aftur með auknum meirihluta, eða hætt við lagasetninguna. Einnig gæti Alþingi samþykkt lögin aftur með breytingum.

Þar sem aukinn meirihluti Alþingis væri fyrir lögunum yrði ráðherra skylt að samþykkja þau í seinna skiptið. Forseti Íslands einn hefði áfram heimild til að vísa lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu eins og nú er í 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi regla myndi auka vandvirkni í allri lagasetningu og öryggi gagnvart landsmönnum.

Með þessum breytingum yrði komið á meira jafnræði með tveimur þjóðkjörnum valdastofnunum þjóðfélagsins, löggjafarvaldi og framkvæmdavaldi. Þessar valdastofnanir þyrftu að vinna meira og betur saman og ná samkomulagi. Það þýðir meiri umræður fyrir opnum tjöldum, meira gagnsæi, svo að almenningur gæti betur fylgst með atburðarásinni.

Þessar hugmyndir sem bornar eru fram til skoðanaskipta má ekki líta á sem endanlegar, heldur einungis tilraun til að örva umræðu um endurbætur á stjórnskipuninni.

Höfundur er stórkaupmaður.