Ó­víst að full­yrðing um kjaragliðnun standist skoðun

Í minnisblaðinu segir að félags- og vinnumarkaðsráðherra hafi lagt fram frumvarp til breytingar á lögum um almannatryggingar seint á síðasta ári sem í felist breyting á tiltekinni grein laganna. Sú lagagrein fjalli um árlega breytingu á greiðslum almannatrygginga og sé svohljóðandi í núgildandi lögum: 

„Greiðslur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 42. gr. og frítekjumörk skv. 22. og 30. gr., skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“ 

Í stað almenns orðalags um að hækkanir á greiðslum almannatrygginga taki mið af launaþróun leggi ráðherra til að hækkanir taki mið af þróun launavísitölu Hagstofu Íslands. Verði frumvarpið að lögum muni greinin verða svohljóðandi með innfærðum breytingum: „Greiðslur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 42. gr. og frítekjumörk skv. 22. og 30. gr., skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun þróun launavísitölu, sbr. lög um launavísitölu, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“ 

Seðlabankinn gerir nokkrar athugasemdir

Samkvæmt greinargerð frumvarpsins vísi launaþróun í núgildandi lögum til mats fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem byggist meðal annars á kjarasamningsbundnum hækkunum launa. Í greinargerð með frumvarpinu megi einnig finna nýja og nánari útfærslu á síðari setningu umræddrar greinar laganna. Þar sé lagt til að uppsöfnuð hækkun bótagreiðslna frá föstum upphafspunkti í júní 2025 skuli hækka í hlutfalli við uppsafnaða þróun fyrir launavísitölu eða vísitölu neysluverðs yfir sama tímabil. Taka skuli mið af þeirri vísitölu sem hækkað hefur meira. 

„Eins og síðar verður vikið að á lýsing á útreikningnum betur heima í frumvarpstextanum en í greinargerðinni. Við þessi áform má gera nokkrar athugasemdir. Ljóst er að launavísitala hækkar alla jafna meira en kjarasamningsbundnar hækkanir m.a. vegna launaskriðs. Gróf áætlun Seðlabankans bendir til þess að sögulega hafi launaskrið alla jafna bætt um 2% prósentu við árshækkun launavísitölunnar. Samkvæmt greinargerð frumvarpsins hefur launavísitala hækkað að jafnaði um 1,7% meira á ári en greiðslur almannatrygginga á árunum 2014- 2024. Miðað við áætlun um 230 ma. kr. greiðslur í ár og afleidd áhrif gæti þetta þýtt árlega aukningu ríkisútgjalda um á bilinu 4-5 ma. kr.“

Aðgerðin geti þannig aukið á verðbólguþrýsting á sama tíma og Seðlabankinn viðheldur þéttu taumhaldi peningastefnunnar til þess að koma verðbólgu í markmið. Áhrifin geti bæði verið bein þar sem auknar ráðstöfunartekjur bótaþega auka einkaneyslu og þar með eftirspurn sem þrýsti upp verðlagi og óbein ef hækkunin leiði til ósættis á vinnumarkaði um bilið á milli bóta og launa þannig að launakröfur og kröfur um hækkun bóta aukist á víxl.

Laun hækkað minna en vísitalan 

Launavísitalan byggist á pöruðum samanburði sem vísi til þess að hún mælir aðeins greiðslur til einstaklings fyrir fastan vinnutíma, í sama starfi, í sömu atvinnugrein og hjá sama launagreiðanda í tveimur samliggjandi mánuðum. Hún mæli því ekki breytingar sem verða vegna rofs eða stofnunar á ráðningarsambandi. Þá mæli launavísitalan regluleg laun, það er laun sem gerð eru upp á hverju útborgunartímabili, en óreglulegar greiðslur og greiðslur vegna tilfallandi yfirvinnu falli utan mælinga hennar. Vægi þessara þátta geti breyst og litað mælingar launavísitölu. 

„Sé tekið tillit til þessara og fleiri þátta sem launavísitalan fangar ekki hafa laun hækkað minna en samkvæmt launavísitölunni. Þannig hefur árshækkun vísitölu heildarlauna að jafnaði reynst um 0,7 prósentum minni en árshækkun launavísitölunnar frá árinu 2009. Tenging við launavísitölu mun þannig hækka greiðslur almannatrygginga umfram raunverulega útborguð laun. Þá eru dæmi um að í kjarasamningum séu gerðar breytingar á uppbyggingu launa ákveðinna starfstétta þar sem hluta af óreglulegum greiðslum er umbreytt í reglulegar greiðslur án þess að veruleg breyting verði á heildarlaunagreiðslum. Verði frumvarpið óbreytt að lögum munu slíkar breytingar leiða til hækkunar á greiðslum almannatrygginga þrátt fyrir að launafólk hafi ekki notið raunverulegra kjarabóta.“ 

Óhjákvæmilega á kostnað launafólks

Þá segir að frá og með árinu 2019 hafi ýmsir kjarasamningar kveðið á um styttingu vinnuvikunnar, bæði á almennum vinnumarkaði og hjá hinu opinbera. Sú stytting mælist sem hækkun launavísitölu án þess að um hefðbundnar launahækkanir sé að ræða. Erfitt sé að sjá rök fyrir því að greiðslur almannatrygginga eigi að taka mið af þeirri þróun. Þótt reiknað tímakaup launafólks hækki við styttingu vinnuviku séu launagreiðslur þeirra óbreyttar og þar með neyslugeta þeirra. Hins vegar myndu tekjur og neyslugeta bótaþega aukast samhliða hækkun launavísitölunnar. 

„Tenging greiðslna almannatrygginga við þróun launavísitölu gæti því leitt til þess að kaupmáttur þeirra sem fá greiðslurnar eykst án þess að kaupmáttur launafólks hafi aukist. Þar sem engin ný verðmætasköpun liggur að baki auknum kaupmætti bóta verður hann óhjákvæmilega á kostnað launafólks þar sem hann er fjármagnaður af hinu opinbera.“ 

Gangi gegn markmiði um að auka þátttöku á vinnumarkaði

Launastefna undanfarinna ára hafi miðað að því að hækka lægstu laun meira en annarra hópa. Ef greiðslur almannatrygginga hafa sögulega tekið mið af almennum kjarasamningsbundnum hækkunum gæti hafa orðið gliðnun á milli bótaþega og lægstu launa. 

„Takmörkuð greining fylgir hins vegar með frumvarpinu hvað kjaragliðnun varðar og óvíst að sú fullyrðing standist skoðun. Þá skortir alla umfjöllun í frumvarpinu um hvað 2 teljist æskileg viðmið eða hverjir séu eðlilegir viðmiðunarhópar fyrir bótagreiðslur m.a. að teknu tilliti til áhrifa á atvinnuþátttöku ólíkra hópa. Hækki bætur umfram launaþróun dregur það óhjákvæmilega úr hvata til atvinnuþátttöku, einkum hjá einstaklingum með skerta starfsgetu. Það gæti leitt til þess að færni þessa viðkvæma hóps skerðist og að hann festist utan vinnumarkaðar. Það vinnur gegn yfirlýstum markmiðum stjórnvalda um að auka þátttöku þessara hópa á vinnumarkaði.“

Einnig megi gera athugasemd við það hversu almenn þessi breyting er og því vakni spurningar um hvort hægt væri að ná sama eða betri árangri með annarri og skilvirkari útfærslu sem beinist sérstaklega að þeim sem lakast standa. Hinn svokallaði tvöfaldi lás sé nú þegar fyrir hendi í gildandi lögum. Sé miðað við árshækkun launavísitölu eða vísitölu neysluverðs á hverju ári geti bætur í raun hækkað umfram bæði laun og verðlag. 

„Í núgildandi fyrirkomulagi getur mannleg dómgreind hins vegar gripið inn í en samkvæmt breytingatillögum frumvarpsins yrði horfið frá slíku mati og þess í stað miðað við uppsafnaða þróun launavísitölu eða vísitölu neysluverðs. Þannig munu skammtímasveiflur ekki hækka bætur meira en laun eða verðlag. Hins vegar geta bætur hækkað umfram laun ef verðbólga verður meiri en hækkun launavísitölu á næstu árum þannig að raunlaun verði lægri en í júní 2025.“ 

Greinargerðin upplýsi ekki hvort eða hvernig grunnpunktur viðmiðunarvísitalnanna verði uppfærður þegar fram líður. Því megi skilja frumvarpið sem svo að hann verði aldrei uppfærður. Þar sem raunlaun hafi hækkað yfir tíma megi gera ráð fyrir að uppsöfnuð hækkun launavísitölu verði á einhverjum tímapunkti orðin nægilega mikið umfram uppsafnaða hækkun vísitölu neysluverðs að hinn tvöfaldi lás muni aldrei koma til framkvæmda. Standi ekki til að aftengja hinn tvöfalda lás yfir tíma sé afar óheppilegt að ekki sé skýrt hvernig farið verði með útreikning viðmiðunarvísitalna til framtíðar. Þá væri æskilegt að þessar lýsingar á útreikningum viðmiðunarvísitalna kæmu fram í megintexta frumvarpsins sjálfs fremur en í greinargerðinni með því. 

Geti veikt afkomuna og dregið úr aðhaldi

„Að lokum er rétt að benda á að frumvarpið hefur einnig áhrif á afkomu ríkissjóðs. Eins og fyrr segir mun breytingin sem frumvarpið felur í sér líklega leiða til þess að kostnaður ríkissjóðs aukist um 4-5 ma.kr. á hverju ári. Á móti koma skatttekjur þannig að nettóáhrifin á afkomu verða minni en uppsöfnuð áhrif geta engu að síður orðið veruleg yfir tíma. Seðlabankinn tekur jafnan ekki afstöðu til þess hvernig fjármunum ríkissjóðs er ráðstafað enda um að ræða pólitíska ákvörðun stjórnvalda. Bankinn bendir hins vegar á að breytingarnar sem frumvarpið felur í sér geta leitt til aukinna ríkisútgjalda og slökunar á aðhaldi ríkisfjármála án þess að það komi fram í útreikningum á því hvernig fjárlög uppfylla skilyrði stöðugleikareglunnar í lögum um opinber fjármál.“

Það komi til af tæknilegri útfærslu útreikninga á raunbreytingu þeirra útgjaldaliða sem stöðugleikareglan nær til. Bætur almannatrygginga séu staðvirtar með sama verðþætti og notaður er til að ákvarða fjárhæðir bóta. Á þetta hafi Seðlabankinn bent í umsögn um breytingar á lögum um opinber fjármál og talið betra að nota vísitölu neysluverðs frekar en launaþróun til að staðvirða bætur almannatrygginga. 

Ekki sé um að ræða eðlisbreytingu á vandanum sem Seðlabankinn benti á heldur gæti umfang vandans orðið meira vegna aukins kostnaðar í tengslum við hækkun bóta almannatrygginga. Breytingin sem áformuð er í frumvarpinu gæti því veikt afkomu ríkissjóðs og dregið úr aðhaldi ríkisfjármála.