Um "leppshlutverk“ forsetans Skúli Magnússon skrifar 16. maí 2012 06:00 Eitt af markmiðum stjórnlagaráðs við gerð tillögu um nýja stjórnarskrá var að afnema „leppshlutverk forseta" og haga texta stjórnarskrárinnar á þá leið að hann endurspegli raunverulegar heimildir hans. Með þessu er vísað til þess að II. kafli núgildandi stjórnarskrár veiti forseta ýmsar heimildir sem ráðherrar fari með í reynd, t.d. til framlagningar lagafrumvarpa fyrir Alþingi, samninga við önnur ríki og útgáfu bráðabirgðalaga. Skv. tillögu stjórnlagaráðs mun ráðherra og/eða ríkisstjórn þannig hafa þessar heimildir án þess að atbeina forseta þurfi til. Flest ákvæði stjórnarskrárinnar um forsetann eru sniðin að þeirri stjórnskipun sem tekin var upp í Danmörku við afnám einveldis árið 1849. Þrátt fyrir afnám einveldis fór konungur áfram með mikilvægar heimildir líkt og II. kafli stjórnarskrárinnar endurspeglar enn í dag. Í þeirri „þingbundnu konungsstjórn" sem tekin var upp fólst hins vegar sú grunnmálamiðlun milli konungsvalds og hinna frjálslyndu afla að konungur gat eingöngu framkvæmt vald sitt með atbeina ráðherra. Ráðherrarnir gátu hins vegar þurft að standa þinginu reikningsskap með ýmsum hætti (t.d. með því að svara spurningum þingmanna). Einnig gat þingið ákært ráðherra fyrir brot í starfi líkt og enn er kveðið á um í íslensku stjórnarskránni. Í samræmi við þetta þurfti til staðfestingar mikilvægra stjórnarathafna bæði undirskrift „friðheilags" konungs og ráðherra sem bar lagalega ábyrgð á stjórnarathöfnum. Þessa grunnreglu er nú að finna í 19. gr. íslensku stjórnarskrárinnar og er eitt þeirra ákvæða sem stjórnlagaráð telur úrelt. Með tilkomu þingræðis í upphafi 20. aldar missti konungur endanlega pólitísk tök sín á ráðherrum. Ráðherrar urðu nú að njóta stuðnings (eða hlutleysis) þingsins og störfuðu því í reynd ekki lengur í umboði konungs heldur á vegum þingsins. Þótt atbeina konungs þyrfti áfram til flestra stjórnarathafna (þ.á m. staðfestingar laga) varð framkvæmdin að lokum sú að konungur beitti ekki völdum sínum í raun. Þeirri skoðun óx fylgi að völd konungs væru einungis formlegs eðlis, ekki aðeins frá pólitísku sjónarhorni heldur einnig lagalegu. Á þessum stjórnskipulega grunni, sem í mikilvægum atriðum byggði á ólögfestum venjum, var lýðveldið Ísland stofnað. Þótt þjóðhöfðingi hins nýstofnaða lýðveldis – forsetinn – væri í flestum atriðum látinn ganga inn í stjórnskipulegt hlutverk konungs var þó róttækt nýmæli að finna í 26. gr. stjórnarskrár. þar sem forseta var fengin sjálfstæð heimild til að synja lögum staðfestingar og vísa þeim til þjóðaratkvæðagreiðslu. Aðra breytingu var að finna í 11. gr. stjórnarskrár þar sem Alþingi var veitt heimild til að krefjast þess með 3/4 hluta atkvæða að forseti yrði leystur frá embætti með þjóðaratkvæðagreiðslu. Veigamesta breytingin, a.m.k. frá pólitísku sjónarhorni, fólst þó í því að forsetinn var kjörinn í almennri kosningu og naut þannig lýðræðislegs umboðs til jafns við þingið. Þótt pólitísk staða forsetans væri með þessu gjörólík stöðu konungs lét stjórnarskrárgjafinn ósagt um áhrif á raunverulegar valdheimildir hans og hlutverk. Aðeins tíminn gat því leitt í ljós hvernig forsetavaldinu yrði beitt og hvernig pólitískt hlutverk forsetans myndi þróast innan þessara stjórnskipulegu marka. Samkvæmt gildandi stjórnskipun felast raunveruleg völd forsetans fyrst og fremst í synjunarvaldi svo og aðkomu að ríkisstjórnarmyndun. Hinu má þó ekki gleyma að „formlega" aðkomu forseta þarf að flestum meiriháttar ákvörðunum ríkisins. Þótt sú venja sé viðtekin að forseti taki ekki afstöðu til málefna sem ráðherra ber undir hann til undirritunar (sbr. „leppshlutverk" forseta) verður forseti ekki neyddur til undirritunar. Þessi aðstaða gefur tilefni til ýmissa álitamála, bæði að því er snertir raunverulegar heimildir forseta, t.d. við tilteknar afbrigðilegar aðstæður sem upp kunna að koma, svo og afleiðingar mögulegrar synjunar. Undir það verður að taka að eðlilegt er að stjórnskipunin sé skýrð um raunverulegar heimildir forseta að þessu leyti svo og lagalega ábyrgð. Sú breyting að afnema „leppshlutverk" forseta hefur hins vegar í för með sér efnislega breytingu á stjórnskipuninni sem verður að vega og meta sem slíka. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Forsetakosningar 2012 Mest lesið Svargrein: Ísland á víst að íhuga aðild að ESB Ágúst Ólafur Ágústsson Skoðun „Er allt í lagi?“ Olga Björt Þórðardóttir Skoðun Úr skotgröfum í netkerfin: Netárásir á innviði Vesturlanda Ýmir Vigfússon Skoðun Verkafólk kaupir aðgang að íslenskum auðlindum af Norðmönnum Arndís Kristjánsdóttir Skoðun Einmanaleiki: Skortir þig tengsl við þig eða aðra? Sigrún Þóra Sveinsdóttir Skoðun Sumarfríinu aflýst Sigurður Helgi Pálmason Skoðun Köstum ekki verðmætum á glæ Ingvar Jónsson Skoðun Fordómar gagnvart hinsegin fólki – Reynslusaga Geir Gunnar Markússon Skoðun Um mýkt, menntun og von Sigurður Árni Reynisson Skoðun Ævinlega þakkláti flóttamaðurinn Zeljka Kristín Klobucar Skoðun Skoðun Skoðun Þegar fjölbreytileikinn verður ógn: Afneitun, andstaða og ótti við hið mannlega Haukur Logi Jóhannsson skrifar Skoðun Einmanaleiki: Skortir þig tengsl við þig eða aðra? Sigrún Þóra Sveinsdóttir skrifar Skoðun Svargrein: Ísland á víst að íhuga aðild að ESB Ágúst Ólafur Ágústsson skrifar Skoðun Fjölbreytni í endurhæfingu skiptir máli Hólmfríður Einarsdóttir skrifar Skoðun Sumarfríinu aflýst Sigurður Helgi Pálmason skrifar Skoðun Úr skotgröfum í netkerfin: Netárásir á innviði Vesturlanda Ýmir Vigfússon skrifar Skoðun Fordómar gagnvart hinsegin fólki – Reynslusaga Geir Gunnar Markússon skrifar Skoðun „Er allt í lagi?“ Olga Björt Þórðardóttir skrifar Skoðun Göngum í Haag hópinn Þórhildur Sunna Ævarsdóttir skrifar Skoðun Kirkjuklukkur hringja Bjarni Karlsson skrifar Skoðun Gerir háskólanám þig að grunnskólakennara? Davíð Már Sigurðsson skrifar Skoðun Stríð skapar ekki frið Sanna Magdalena Mörtudóttir skrifar Skoðun Íslenska stóðhryssan og Evrópa Hallgerður Ljósynja Hauksdóttir skrifar Skoðun Hvammsvirkjun – Skyldur ráðherra og réttur samfélagsins Eggert Valur Guðmundsson skrifar Skoðun Norska leiðin er fasismi Jón Frímann Jónsson skrifar Skoðun Um mýkt, menntun og von Sigurður Árni Reynisson skrifar Skoðun Höfum alla burði til þess Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Tímabær rannsókn dómsmálaráðuneytisins Sigmundur Davíð Gunnlaugsson skrifar Skoðun Umsókn krefst ákvörðunar – ekki ákalls Erna Bjarnadóttir skrifar Skoðun Hjálp, barnið mitt spilar Roblox! Kristín Magnúsdóttir skrifar Skoðun Líkindi með guðstrú og djöflatrú Gunnar Björgvinsson skrifar Skoðun Ævinlega þakkláti flóttamaðurinn Zeljka Kristín Klobucar skrifar Skoðun Vér vesalingar Ingólfur Sverrisson skrifar Skoðun Leikrit Landsvirkjunar Snæbjörn Guðmundsson skrifar Skoðun Við þurfum ekki að loka landinu – við þurfum að opna augun Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir skrifar Skoðun Svona eða hinsegin, hvert okkar verður næst? Unnar Geir Unnarsson skrifar Skoðun Reynisfjara og mannréttindasáttmáli Evrópu Róbert R. Spanó skrifar Skoðun Að hlúa að foreldrum: Forvörn sem skiptir máli Áróra Huld Bjarnadóttir skrifar Skoðun Ákall til íslenskra stjórnmálamanna Magnús Árni Skjöld Magnússon skrifar Skoðun Þurfum við virkilega „leyniþjónustu”? Helen Ólafsdóttir skrifar Sjá meira
Eitt af markmiðum stjórnlagaráðs við gerð tillögu um nýja stjórnarskrá var að afnema „leppshlutverk forseta" og haga texta stjórnarskrárinnar á þá leið að hann endurspegli raunverulegar heimildir hans. Með þessu er vísað til þess að II. kafli núgildandi stjórnarskrár veiti forseta ýmsar heimildir sem ráðherrar fari með í reynd, t.d. til framlagningar lagafrumvarpa fyrir Alþingi, samninga við önnur ríki og útgáfu bráðabirgðalaga. Skv. tillögu stjórnlagaráðs mun ráðherra og/eða ríkisstjórn þannig hafa þessar heimildir án þess að atbeina forseta þurfi til. Flest ákvæði stjórnarskrárinnar um forsetann eru sniðin að þeirri stjórnskipun sem tekin var upp í Danmörku við afnám einveldis árið 1849. Þrátt fyrir afnám einveldis fór konungur áfram með mikilvægar heimildir líkt og II. kafli stjórnarskrárinnar endurspeglar enn í dag. Í þeirri „þingbundnu konungsstjórn" sem tekin var upp fólst hins vegar sú grunnmálamiðlun milli konungsvalds og hinna frjálslyndu afla að konungur gat eingöngu framkvæmt vald sitt með atbeina ráðherra. Ráðherrarnir gátu hins vegar þurft að standa þinginu reikningsskap með ýmsum hætti (t.d. með því að svara spurningum þingmanna). Einnig gat þingið ákært ráðherra fyrir brot í starfi líkt og enn er kveðið á um í íslensku stjórnarskránni. Í samræmi við þetta þurfti til staðfestingar mikilvægra stjórnarathafna bæði undirskrift „friðheilags" konungs og ráðherra sem bar lagalega ábyrgð á stjórnarathöfnum. Þessa grunnreglu er nú að finna í 19. gr. íslensku stjórnarskrárinnar og er eitt þeirra ákvæða sem stjórnlagaráð telur úrelt. Með tilkomu þingræðis í upphafi 20. aldar missti konungur endanlega pólitísk tök sín á ráðherrum. Ráðherrar urðu nú að njóta stuðnings (eða hlutleysis) þingsins og störfuðu því í reynd ekki lengur í umboði konungs heldur á vegum þingsins. Þótt atbeina konungs þyrfti áfram til flestra stjórnarathafna (þ.á m. staðfestingar laga) varð framkvæmdin að lokum sú að konungur beitti ekki völdum sínum í raun. Þeirri skoðun óx fylgi að völd konungs væru einungis formlegs eðlis, ekki aðeins frá pólitísku sjónarhorni heldur einnig lagalegu. Á þessum stjórnskipulega grunni, sem í mikilvægum atriðum byggði á ólögfestum venjum, var lýðveldið Ísland stofnað. Þótt þjóðhöfðingi hins nýstofnaða lýðveldis – forsetinn – væri í flestum atriðum látinn ganga inn í stjórnskipulegt hlutverk konungs var þó róttækt nýmæli að finna í 26. gr. stjórnarskrár. þar sem forseta var fengin sjálfstæð heimild til að synja lögum staðfestingar og vísa þeim til þjóðaratkvæðagreiðslu. Aðra breytingu var að finna í 11. gr. stjórnarskrár þar sem Alþingi var veitt heimild til að krefjast þess með 3/4 hluta atkvæða að forseti yrði leystur frá embætti með þjóðaratkvæðagreiðslu. Veigamesta breytingin, a.m.k. frá pólitísku sjónarhorni, fólst þó í því að forsetinn var kjörinn í almennri kosningu og naut þannig lýðræðislegs umboðs til jafns við þingið. Þótt pólitísk staða forsetans væri með þessu gjörólík stöðu konungs lét stjórnarskrárgjafinn ósagt um áhrif á raunverulegar valdheimildir hans og hlutverk. Aðeins tíminn gat því leitt í ljós hvernig forsetavaldinu yrði beitt og hvernig pólitískt hlutverk forsetans myndi þróast innan þessara stjórnskipulegu marka. Samkvæmt gildandi stjórnskipun felast raunveruleg völd forsetans fyrst og fremst í synjunarvaldi svo og aðkomu að ríkisstjórnarmyndun. Hinu má þó ekki gleyma að „formlega" aðkomu forseta þarf að flestum meiriháttar ákvörðunum ríkisins. Þótt sú venja sé viðtekin að forseti taki ekki afstöðu til málefna sem ráðherra ber undir hann til undirritunar (sbr. „leppshlutverk" forseta) verður forseti ekki neyddur til undirritunar. Þessi aðstaða gefur tilefni til ýmissa álitamála, bæði að því er snertir raunverulegar heimildir forseta, t.d. við tilteknar afbrigðilegar aðstæður sem upp kunna að koma, svo og afleiðingar mögulegrar synjunar. Undir það verður að taka að eðlilegt er að stjórnskipunin sé skýrð um raunverulegar heimildir forseta að þessu leyti svo og lagalega ábyrgð. Sú breyting að afnema „leppshlutverk" forseta hefur hins vegar í för með sér efnislega breytingu á stjórnskipuninni sem verður að vega og meta sem slíka.
Skoðun Þegar fjölbreytileikinn verður ógn: Afneitun, andstaða og ótti við hið mannlega Haukur Logi Jóhannsson skrifar
Skoðun Við þurfum ekki að loka landinu – við þurfum að opna augun Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir skrifar