Endurnýjun stjórnsýslunnar

Margt bendir til þess að íslensk stjórnsýsla hafi veikst á margan hátt á síðustu árum. Hún er orðin verulega kostnaðarsamari en áður og skilvirkni hennar gæti verið ábótavant. Jafnvel kann að koma í ljós á næstu dögum að hún hafi veikst svo mikið að þegar á reyndi gat hún ekki sinnt hlutverki sínu. Hún á nokkuð óhjákvæmilega fyrir höndum endurnýjunartímabil og umræður um endurnýjun sína.

Þótt málefni stjórnsýslunnar séu margþætt, er hér tekið til sérstakrar umræðu að hún þurfi að hagnýta sér afl upplýsingatækninnar umfram það sem gert er. Til þess að draga úr kostnaði og minnka kostnaðarhlutdeild sína í samfélaginu, styrkja örugg og nútímaleg vinnubrögð, ekki síst viðbragðshraða, fækka starfsfólki og ná fram lýðræðisáhrifum með gagnsæi og þátttöku. Með því móti getur stjórnsýslan starfað með svipuðum tilkostnaði og á svipuðum forsendum og gert er í nágrannaríkjunum.

Ísland hefur dregist mikið aftur úr öðrum ríkjum í veitingu rafrænnar þjónustu það sem er af öldinni og er hún ekki sambærileg við það sem gerist í öðrum ríkjum okkar heimshluta samkvæmt alþjóðlegum rannsóknum. Verkefnið Upplýsingasamfélagið er á villigötum. Þessi staða gerir Íslendingum erfitt fyrir, upplýsingatæknin þarf að vera í leiðandi hlutverki í endurnýjun stjórnsýslunnar, hún leikur aðalhlutverkið í framþróun opinberrar þjónustu vestrænna ríkja. Nefnt hefur verið að upplýsingatækni geti fækkað svo opinberum störfum á næstu árum að jafn margar hendur vinni við verðmætasköpum á almennum vinnumarkaði eftir að stóru árgangarnir sem fæddir eru á áratugunum eftir stríð komast á eftirlaun og er nú. Sem breytir spám um hagsæld komandi ára mikið.

Það er tímanna tákn að öll aðildarríki OECD nema tvö hafa aukið fjárveitingar til upplýsingatækni í fjármálakreppunni. Það kemur ekki alveg á óvart að Ísland er annað þeirra ríkja.

Ný stjórnsýslustefna

Upplýsingatæknin ber með sér nýjar áskoranir og verður ekki framkvæmd á forsendum fyrri stefna í stjórnsýslufræðum, svo sem Nýsköpunar í ríkisrekstri (New Public Management). Aðferðir hennar eiga ekki lengur við, svo sem aðskilnaður og sjálfstæði eininga, samkeppni og markaðsforsendur og dreifstýring í ríkisrekstri. Hins vegar skipta hin hefðbundnu áhrif tæknibreytinga miklu máli, stöðlun, samræming og samþætting. Það eru einkenni sem margir hafa séð fyrir og jafnvel hræðst, en á síðustu árum hefur komið í ljós að tæknibreytingarnar hafa sterk lýðræðisáhrif.

Sett var fram fyrir um hálfum áratug sérstök stjórnsýslustefna sem byggir á forsendum rafrænnar stjórnsýslu og eru einkenni hennar helst endursamþætting í starfsháttum opinbers valds, sem meðal annars þýðir víðtækt samráð innan opinbera kerfisins um málefni tengd upplýsingavinnslu á kostnað sjálfstæðis eininga, heildrænt sjónarhorn í þjónustu opinberra aðila, sem einkum auðveldar almenningi að fylgjast með því sem er unnið í hans nafni frá einum stað og rafræn yfirfærsla verkefna, sem framþróunin byggir á.

Hagræn áhrif

Kenningar um hagkvæmni með notkun upplýsingatækni voru fullmótaðar um aldamótin, bæði í hinu fræðilega umhverfi og síðan framkvæmd þeirra hjá stjórnvaldsstofnunum svo sem Evrópusambandinu. Samfélagsáhrif upplýsingatækni verða mest með samþættingu starfa opinberra starfsmanna og samræmingu opinberra gagna og með sameiningu upplýsingaþjónustu. Mælikvarðar sem mæla þróunarstig vefmála ríkja byggja á þessu. Tæknilega er þessum áhrifum náð með miðlægum þjónustuveitum, ríkisgagnagrunnum og annarri nýrri innri gerð. Það þarf bæði rétta stefnumörkun og öfluga framkvæmd til að ná árangri.

Það má undrast niðurskurð fjármálaráðuneytisins til málaflokksins og það að Ísland tekur gagnstæðar ákvarðanir miðað við önnur OECD ríki sem viðbrögð við samdrætti. Fylgjast Íslendingar ekki með í þróuninni? Ljóst er að endurskipulagning mannafla og annarra aðfanga opinbers rekstrar kallar jafnan á tölvuvæðingu samkvæmt hagfræðirannsóknum og eru viðbrögð OECD ríkjanna því samkvæmt bókinni. Hagkvæmni upplýsingakerfa kemur inn í tveimur skrefum: fyrst að litlum hluta við ákvörðunina um kaup og við endurskipulagninguna sem leiddi til hennar og síðan á lengra tímabili þegar kerfið er tekið í notkun. Sú hagkvæmni sem um er að ræða á að geta mætt óbreyttri eftirspurn þjónustu með minni mannafla en áður. Það gerir flatur niðurskurður hins vegar ekki.

Aukin hagkvæmni opinberra starfa með tilkomu upplýsingatækni hefur verið mikið rannsökuð. Með aðgangi að samhæfðum upplýsingum í gagnabönkum aukast líkurnar á því að starfsfólk stjórnsýslunnar geti leyst úr erindum almennings og hann styttir vinnutíma sem fer til spillis og samhæfðar upplýsingar auka hraða og öryggi ákvarðana og gefa starfsmanni nýja stjórnunarlega yfirsýn við afgreiðslu mála, sem meðal annars er forsenda aukinnar valddreifingar og nútímalegra stjórnunarhátta. Þá eru starfsmenn sem vinna mikið í skipulögðum gagnasöfnum og í opnum gögnum netsins einnig hæfari til þess að takast á við frekari breytingar á starfsumhverfi. Félagsumhverfi starfsfólks breytist þannig að það nær auknu sambandi við aðra opinbera starfsmenn sem vinna sambærileg störf hjá öðrum stofnunum. Styrking slíks félagsnets starfsfólks eykur líkurnar á því að verkefni fái skjóta afgreiðslu og að þeim ljúki yfirleitt, samkvæmt rannsóknum.

Lýðræðisleg áhrif

Komið hefur í ljós á síðustu árum að uppbygging miðlægra gagnagrunna um sameiginleg málefni ríkisins og starfsemi þess hefur mikil áhrif á lýðræðið. Þeir breyta upplýsingagjöf opinberra aðila stórfelldlega og auka möguleika á aðhaldi og eftirliti með opinberri starfsemi. Ríkisgagnagrunnar eru þannig orðnir hornsteinninn í vestrænu lýðræði í nágrannaríkjunum. Opin stjórnsýsla, eins og sú stjórnsýsla er kölluð sem byggir á rafrænni þjónustu, hefur þrjá meginþætti sem allir byggja á þjónustu ríkisgagnagrunna: gagnsæi, sem þýðir að gögn ríkisins sem skráð hafa verið stafrænt eru opnuð almenningi á netinu, þátttöku almennings í opinberum málum á netinu og aukna samvinnu milli stjórnsýsluaðila sem er nauðsynleg til að ríkisgagnagrunnar verði samræmdir og starfi sem ein heild. Aukin samvinna yfirvalda og almennings er bein og óbein niðurstaða þessarar þróunar.

Nú þegar ríkisgagnagrunnar eru reknir víða á Vesturlöndum hefur komið fram sterk krafa um að þeir verði opnaðir öllum. Sú krafa er mjög athyglisverð og leysir deilurnar um eignarhald á þessum gögnum og jafnvel um rekstrarform, því með henni eru grunnarnir orðnir miðlægir í sameiginlegri starfsemi og þjónustu ríkisins og hljóta að vera sameign allra.

Almenningur á Íslandi hefur frá upphafi leitt alþjóðlega tölfræði um netaðgang. Framboð ríkja á rafrænni þjónustu annars vegar og aðgengi íbúa að netinu hins vegar helst nánast alveg í hendur í heiminum samkvæmt alþjóðlegri tölfræði, nema á Íslandi. Hér er gjá, sem segja má að sé stór, milli framboðs opinberrar rafrænnar þjónustu og aðgengis almennings.

Sú staða að íslenska ríkið hefur ekki ætlað sér að byggja upp miðlæga vistun og rekstur samræmdra upplýsinga í ríkisgagnagrunnum, ásamt því að almenningur er mjög mikið nettengdur og ákafasti og framsæknasti hluti hans er einvörðungu virkur í pólitík á netinu, getur haft eða hefur nú þegar haft áhrif á lýðræðisþróunina á Íslandi. Áhersla á umræðu og þátttöku gæti orðið minni en í nágrannaríkjunum og óskir um einföld lýðræðisform gætu orðið áberandi. Vera má að ákveðið lím í samfélaginu, sem vandaðar opinberar upplýsingar eru og vönduð opinber umræða líka, sé síður til staðar vegna þessa. Það kemur sér afar illa í því uppbyggingarferli sem fyrir dyrum stendur á Íslandi, þar sem draga þarf úr tortryggni og átökum, en efla samstöðu.

Samþætting og miðlæg áhersla

Greina má tvær megin áskoranir í framkvæmd þessara mála hér á landi, annars vegar samþættingu í stjórnsýslunni og hins vegar uppbyggingu miðlægrar þjónustu og innri gerðar (infrastructure) fyrir ríkisreksturinn og samfélagið allt.

Oft hefur komið fram að sjálfstæði ráðuneyta, ríkisstofnana og sveitarfélaga er mikið hér á landi og samvinna og samþætting milli stofnana og stjórnsýslustiga er ekki næg og samþættingin sem leiðir af nútíma upplýsingavinnslu kann því að vera mikið erfiðari hér en í nágrannaríkjunum.

Nú er að verða ljóst hvernig henni er mætt í nágrannaríkjunum þannig að við getum aflað okkur fyrirmynda um breytta stjórnsýsluframkvæmd. Það kann að verða nauðsynlegt að breyta lögum og reglugerðum um stjórnvaldsstofnanir, til dæmis Stjórnarráð Íslands, til að tryggja eðlilega samvinnu stjórnsýslueininga og hindra smákóngasjónarmið.

Uppbygging miðlægrar þjónustu á sviði upplýsingatækni og innri gerðar fyrir ríkisreksturinn og samfélagið allt er tæknilega lykill að verkefninu. Þjóð af okkar stærð sem ætlar sér að ná árangri með hagnýtingu upplýsingatækni, getur ekki byggt upplýsingatækniþjónustu upp víða og rekið hana með öllum tilkostnaði. Áskorunin um að takast á við að gera miðlægar stofnanir skilvirkar er óumflýjanleg og sterkari en í stærri ríkjum, til dæmis með röksemdum stærðarhagkvæmni. Þá hafa þjóðir sunnar í Evrópu, fjölmennari og fátækari en við, náð á síðustu misserum athyglisverðum árangri á alþjóðlegum mælikvörðum með því að beita nær einvörðungu miðlægum úrræðum við tölvuvæðingu. Slík úrræði geta verið afar hagkvæm fyrir almenning ef rétt er á málum haldið.

Víðtæk endurnýjun

Þótt hér sé megináhersla lögð á að hagnýta upplýsingatæknina til hagræðingar og lýðræðisumbóta hjá opinberum aðilum og það sé ef til vill stærsta einstaka úrlausnarefni stjórnsýslunnar í kreppunni, er það ekki einanrað málefni.

Það má halda því fram að stjórnsýslan hafi á nokkurn hátt orðið út undan í samfélaginu í þeirri þenslu og við þær aðstæður sem hafa ríkt á Íslandi. Umtalsverðar almennar breytingar á starfsháttum hennar kunna að vera tímabærar eins og áður er minnst á. Þar ber hæst breytingar á samstarfi og samvinnu, breytingar í starfsmannamálum, en starfsaldur ríkisstarfsmanna er mjög hár hér á landi, endurbætur á fjárlagaferli og eftirfylgni með því, eftirlit með starfsemi ríkisstofnana, ekki síst á stafrænum miðlum og almenn viðhorfsbreyting í stjórnsýslunni gagnvart almenningi og gagnvart hlutverki stjórnsýslunnar í samfélaginu í þá átt að auka þjónustuviðhorf og skilning á sameiginlegum málum og því valdi og skyldum sem fylgja því.

Þessar breytingar geta unnið vel hver með annarri og má nefna að endurnýjun starfsmannamála vinnur vel með rafrænni yfirfærslu, en það getur verið erfitt að fá starfsmenn sem eru gamlir í starfi til að taka upp ný vinnubrögð sem byggjast á tölvuskráningu.

Fyrirsjáanlegt er að fjármálum ríkisins verður sniðinn þröngur stakkur næstu misserin og jafnvel einmitt þess vegna gæti metnaðarfullur forsætisráðherra og fjármálaráðherra gert það að forgangsverkefni sínu að beita sér í þessum málum.

Höfundur er stjórnsýslufræðingur.