Þarf engin lög um þjóðaratkvæði

Þjóðaratkvæðagreiðslan - Gunnar Karlsson, prófessor í sagnfræði. Allir virðast vera sammála um að það þurfi að setja lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu um fjölmiðlalögin sem forsetinn neitaði að staðfesta. Enginn virðist hafa hugsað út í að Íslendingar hafa greitt þjóðaratkvæði áður, og það jafnvel um hin mikilvægustu mál, þar sem mikið reið á að ekki væri hægt að véfengja niðurstöðuna. Getur ekki verið að við höfum nægar lagareglur eða fordæmi um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu til þess að nota í þetta sinn? Fyrst munu Íslendingar hafa greitt þjóðaratkvæði árið 1908, um áfengisbann. Um þessa atkvæðagreiðslu voru engin lög sett, aðeins ákveðið með þingsályktun árið 1905 að halda hana. Þar voru ekki höfð mörg orð um framkvæmd; eins og ályktunin var samþykkt í neðri deild var hún svona: "Neðri deild Alþingis ályktar að skora á stjórnarráðið að láta fara fram atkvæðagreiðslu allra kosningabærra manna á landinu um það, hvort lögleiða skuli bann gegn aðflutningi áfengra drykkja. Atkvæðagreiðsla þessi fari fram samhliða næstu almennum kosningum til Alþingis". Hún var síðan haldin samhliða Alþingiskosningum 1908, og var þátttakan tæp 69%. Næst var haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um almenna þegnskylduvinnu karlmanna. Aðferðin var nákvæmlega sú sama og um áfengisbannið. Álíka stuttorð þingsályktun var samþykkt árið 1915 og atkvæðagreiðslan haldin samhliða Alþingiskosningum árið eftir. Þátttaka var rúmlega 43%. Þetta voru auðvitað aðeins könnunaratkvæðagreiðslur; sjálft áfengisbannið var sett með lögum árið 1909, í samræmi við þá stefnu sem atkvæðagreiðslan hafði sett. Andstaðan gegn þegnskylduvinnunni reyndist yfirgnæfandi, yfir 91% meðal þeirra sem greiddu atkvæði, og mun það hafa nægt til að drepa hugmyndina. En lögbundna þjóðaratkvæðagreiðslu héldu Íslendingar fyrst um sjálfan sambandslagasamninginn við Dani og fullveldi Íslands árið 1918. Lagaskyldan til að halda hana var ákvæði sem hafði verið sett inn í stjórnarskrána árið 1915: "Nú samþykkir Alþingi breyting á sambandinu milli Íslands og Danmerkur, og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg". Þetta var allt og sumt í lögum sem þurfti til að bera tillöguna um stofnun íslenska ríkisins undir þjóðina, og aðeins tæp 44% atkvæðisbærra Íslendinga komu á kjörstað. Já sögðu um 91% þeirra, eða um 39% allra sem höfðu kosningarétt. Það taldist nægja til að stofna fullvalda íslenskt ríki. Áfengisbannið var svo afnumið eftir þjóðaratkvæðagreiðslu árið 1933, þar sem um 45% kjósenda komu á kjörstað og tæp 58% þeirra, eða fjórðungur allra kosningarétthafa, settu stefnuna á afnám bannsins. Í annað sinn var haldin lögbundin þjóðaratkvæðagreiðsla um afnám sambandsins við Dani og stjórnarskrá lýðveldis árið 1944. Nú þurfti ekki að kvarta undan lítilli þátttöku, hún var nær 99 en 98%. Heimildirnar til að halda þessa atkvæðagreiðslu voru annars vegar sambandslögin frá 1918, hins vegar viðaukaákvæði við stjórnarskrána sem hafði verið lögfest 1942 og heimilaði stjórnarskrárbreytingu þessa efnis með almennri atkvæðagreiðslu. Um tilhögun þessarar atkvæðagreiðslu voru sett lög í tíu greinum (nr. 17, 24. mars 1944). En þar er flest næsta sjálfsagðir hlutir og engin skilyrði um lágmarksþátttöku. Niðurstaða þessarar könnunar er sú að lítil leiðsögn verði sótt í löggjöf okkar um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Aftur á móti sýnir hún að það er hægt að framkvæma slíka atkvæðagreiðslu án sérstakrar löggjafar. Líklega er sannleikurinn sá að það sé einfalt verk að halda þjóðaratkvæðagreiðslu í samfélagi sem þekkir reglur lýðræðislegra kosninga, ef maður vill ekkert annað en spyrja þjóðina í fullri einlægni og undirhyggjulaust. Fyrst þegar farið er að hugsa um að spila á þjóðina kemur upp þörf á að setja lagaskilyrði. Þegar ákvæðið um synjunarrétt forseta og þjóðaratkvæði í framhaldi af synjun hans voru sett í lýðveldisstjórnarskrána hefur löggjafa okkar ekki verið önnur þjóðaratkvæðagreiðsla ríkari í minni en atkvæðagreiðslan um sambandslögin 1918, þar sem innan við helmingur kjósenda tók þátt. Úr því að höfundar stjórnarskrárinnar settu ekkert skilyrði um þátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslum hefur það ekki verið skilningur þeirra að þær yrðu ómarktækar við litla þátttöku. Löggjöf sem nú væri sett um lágmarksþátttöku mundi því takmarka rétt þjóðaratkvæðagreiðslunnar, afnema nokkuð af þeim lýðræðislega rétti sem er mælt fyrir um í stjórnarskrá. Því er í meira lagi hæpið að slík lög stæðust stjórnarskrá, og forseti mundi væntanlega telja sér skylt að synja þeim um staðfestingu. Lögin mundu auðvitað öðlast gildi til bráðabirgða engu að síður, svo að hægt yrði að beita þeim í þjóðaratkvæðagreiðslu um fjölmiðlalögin. En lögin um þjóðaratkvæðagreiðsluna yrðu að koma til þjóðaratkvæðagreiðslu samt, og hvað gerðist þá ef þau yrðu felld í atkvæðagreiðslu þar sem þátttaka yrði yfir lágmarki? Með slíku væri okkar litla lýðræðisfari ruggað glannalegar en skynsamlegt getur talist. Önnur spurning hlýtur að vakna um það hvaða niðurstaða eigi að gilda ef ekki næst lögbundin lágmarksþátttaka í atkvæðagreiðslu um fjölmiðlalögin. Mér virðist nærtækast að þá gildi synjun forsetans og lögin falli úr gildi. Synjun forsetans er synjun, hvað sem hann segir um hana sjálfur. Hún á rætur að rekja til lagasynjunarréttar konungs, sem forseti okkar tók í arf þegar lýðveldið var stofnað. Ákvæði stjórnarskrárinnar um tímabundið gildi laga sem forseti neitar að staðfesta og um þjóðaratkvæðagreiðslu takmarkar rétt þjóðhöfðingjans, og það var nýjung í íslenskum rétti 1944. Þjóðaratkvæðagreiðslan er því í eðli sínu málskot Alþingis og ríkisstjórnar til þjóðarinnar, fremur en forsetans. Þessir aðilar spyrja þjóðina hvort hún geti fallist á synjun forsetans eða vilji grípa í taumana fyrir honum. Ef þjóðin svarar engu (með því að mæta ekki á kjörstað), þá liggur beinast við að túlka það sem samþykki við synjun forsetans. Vissulega er hægt að setja lög sem kveða á um hið gagnstæða, en væri það ekki hæpið gagnvart stjórnarskránni?