Ís­land, öryggi og al­mennur við­búnaður

Um totalförsvar og raunhæfar varnir smáríkis

Stríðið í Úkraínu hefur breytt því hvernig Evrópuríki hugsa um öryggi. Hugmyndin um að stríð sé eitthvað fjarlægt, sem eigi aðeins við annars staðar í heiminum, hefur gufað upp. Setningin, „við erum ekki í stríði, en það er ekki friður heldur“ hefur fengið vængi og oft er vitnað í hana til að lýsa ástandinu eins og það er. Ísland stendur, líkt og önnur bandalagsríki okkar innan NATO, frammi fyrir svokölluðum fjölþáttaógnum og innviðir okkar, eins og tölvukerfi, bæði fyrirtækja og opinberra aðila, sæta stöðugum árásum óvinveittra afla, auk þess sem æ meira verður vart við upplýsingaóreiðuherferðir, sem hafa það að markmiði að sundra þjóðinni og grafa undan trausti á lýðræðislega kjörnum stjórnvöldum og aðgerðum þeirra.

Í þessu ástandi hafa spurningar um viðbúnað og samfélagslegt þol orðið brýnni, t.a.m. hvernig lítur raunhæf varnargeta smáríkis út þegar hefðbundinn her er ekki til staðar?

Í haust kynnti þingmannanefnd um öryggismál stefnu sem markar framtíðarsýn í þessum efnum. Þar er hugmyndum um stofnun íslensks hers hafnað, en lögð áhersla á almannavarnir, netöryggi, vernd innviða, samhæfingu stofnana og virkt samstarf við bandamenn Íslands innan NATO. Þessi stefna endurspeglar þá grundvallarstaðreynd að öryggi Íslands er fyrst og fremst borgaralegt verkefni sem snýr að samfélaginu í heild. Á Norðurlöndum, sérstaklega í Svíþjóð og Finnlandi, hefur þetta verið kjarninn í öryggisstefnu ríkjanna og hefur þessi hugmynd gengið undir nafninu „totalförsvar“ eða heildarvirkjun samfélagsins ef til átaka kemur.

Hugmyndin um totalförsvar byggir á því að þjóðaröryggi ráðist ekki eingöngu af herafla, heldur af getu samfélags til að halda áfram að starfa í alvarlegu öryggisástandi. Þegar kemur að slíkri stefnu eru innviðir, heilbrigðiskerfi, stjórnsýsla, fjarskipti, orka og traust milli stjórnvalda og almennings jafn mikilvæg og vopn og herstyrkur. Finnland og Svíþjóð hafa um áratugaskeið byggt varnir sínar á þessum grunni, þó með ólíkum áherslum. Finnar hafa sameinað heildarvarnir og almenna herskyldu, á meðan Svíar hafa þróað öflugt borgaralegt varnar- og viðbúnaðarkerfi samhliða enduruppbyggingu hersins. Sameiginlegt er þó að í báðum ríkjum er gert ráð fyrir því að samfélagið allt taki þátt í vörnum ríkisins í krísu.

Íslenskar forsendur eru aðrar. Ísland hefur engan her og mun samkvæmt mótaðri stefnu ekki byggja upp slíka stofnun með formlegum hætti. Það þýðir þó ekki skort á varnargetu, heldur að hún er annars eðlis en þar sem um hefðbundinn her er að ræða. Íslenskt totalförsvar getur aðeins byggst á samfélagslegri heildarvirkjun, þar sem borgaralegar stofnanir bera meginábyrgð, en hlutverk þeirra breytist eftir því hvort ríkið er í friði eða ófriði.

Í alvarlegu öryggisástandi, hvort sem um væri að ræða innrás, stórfellda netárás eða skipulagða röskun á innviðum, væri raunhæft að virkja um 10-15% þjóðarinnar með einum eða öðrum hætti, en þetta væru um 40.000-60.000 manns. Langflest þeirra myndu ekki taka þátt í vopnuðum aðgerðum, heldur sinna lykilhlutverkum í almannavörnum, heilbrigðiskerfi, flutningum, orkukerfum, fjarskiptum og upplýsingamiðlun.

Í þessu samhengi myndi Landhelgisgæsla Íslands gegna lykilhlutverki. Hún er þegar í dag sú stofnun sem sameinar verkefni sem í mörgum ríkjum eru dreifð milli hers, strandgæslu og öryggislögreglu. Gæslan sinnir loftrýmisgæslu, eftirliti á hafsvæðum, vernd mikilvægra innviða, leitar- og björgunarstarfi og nánu samstarfi við bandamenn. Í alvarlegu öryggisástandi væri Landhelgisgæslan kjarninn í virkri varnargetu Íslands, einkum á sjó og í lofti.

Við hlið hennar gegnir embætti ríkislögreglustjóra og sérsveit lögreglu mikilvægu hlutverki. Þar er til staðar sérhæfð vopnuð sveit sem hefur reynslu af flóknum og hættulegum aðstæðum, bæði innanlands og í alþjóðlegu samstarfi. Með markvissri uppbyggingu mætti þróa þessa getu áfram í mjög sérhæfða varnarsveit, sem starfaði innan borgaralegs ramma, undir lýðræðislegri stjórn, en væri þjálfuð til að bregðast við alvarlegum öryggisógnum við íslenskar aðstæður. Slík sveit væri ekki tilraun til að búa til „íslenskt SAS“ í táknrænum skilningi, heldur raunhæf viðbragðseining með áherslu á vernd innviða, skemmdarverkavarnir, hryðjuverkaógnir og stuðning við bandamenn.

Mikilvægt er þó að átta sig á því að öll íslensk varnar- og öryggisumgjörð er mótuð fyrir friðartíma. Lög, heimildir og verkaskipting stofnana byggja á þeirri forsendu að Ísland búi við frið og stöðugleika. Það er eðlilegt í friðsælu lýðræðisríki og hugmyndafræðilegur styrkur, ekki endilega veikleiki. Totalförsvar byggir einmitt á því að þessi friðartímarammi sé skýr, en jafnframt að til staðar séu skilgreindar leiðir til að færa kerfið yfir í ófriðarramma ef til þess kemur.

Ef Ísland stæði frammi fyrir vopnuðum átökum, t.d. við virkjun 5. greinar Norður-Atlantshafssáttmálans, eða alvarlegri árás eða yfirvofandi innrás, væri bæði lagalega og framkvæmdalega einfalt að skilgreina Landhelgisgæslu Íslands og sérsveit ríkislögreglustjóra sem sveitir undir vopnum. Með slíkri skilgreiningu féllu þær undir þann alþjóðlega lagaramma sem gildir um vopnaðar sveitir í vopnuðum átökum, þar á meðal reglur mannúðar- og stríðsréttar, sem er annars eðlis en sá rammi sem gildir um almenna borgara og hefðbundna löggæslu á friðartíma. Slík aðgreining snýst ekki um að færa samfélagið í hernaðarlegt horf eða „stofna íslenskan her“, heldur um lagalegan skýrleika, vernd þeirra sem bera vopn í þágu ríkisins og framfylgd alþjóðlegra laga um vopnuð átök.

Kjarni samfélagslegrar heildarvirkjunar er traust. Slíkt kerfi getur aðeins virkað þar sem gagnkvæmt traust ríkir milli stjórnvalda og almennings, skýr stjórnskipuleg ábyrgð og lýðræðislegt umboð. Þess vegna er lykilatriði að slík virkjun væri undir borgaralegri stjórn. Alþingi veitti lagalegt umboð, ríkisstjórn bæri pólitíska ábyrgð og Þjóðaröryggisráð, undir forystu forsætisráðherra, samhæfði aðgerðir. Framkvæmdin færi fram hjá þeim stofnunum sem þegar bera ábyrgð: Landhelgisgæslu, lögreglu, almannavörnum, heilbrigðiskerfi og sveitarfélögum.

Það er kominn tími til að Ísland taki næsta skref og færi umræðuna úr fræðilegum og pólitískum vangaveltum yfir í raunverulegar aðgerðir. Að búa samfélagið undir almennan viðbúnað snýst ekki um að búast við stríði, heldur um að skipuleggja samfélagið á ábyrgan hátt á meðan allt leikur í lyndi. Það krefst skýrari stefnu, sameiginlegra æfinga stjórnvalda, stofnana og sveitarfélaga, fræðslu til almennings og lagalegs ramma sem gerir okkur kleift að bregðast hratt og skipulega við ef aðstæður breytast. Slíkur undirbúningur styrkir ekki aðeins öryggi Íslands, heldur eykur samfélagslegt þol, traust og viðnámsþrótt í daglegu lífi, sem og ef annarskonar ógnir steðja að, t.d. alvarleg náttúruvá. Undirbúningur er ekki merki um ótta, hann er merki um ábyrgð.

Öryggi Íslands á 21. öldinni snýst um að nýta okkar eigin styrkleika. Skýrsla samráðshóps þingmanna um varnar- og öryggismál bendir skýrt í þessa átt. Spurningin er ekki hvort Ísland þurfi varnir, heldur hvernig þær eiga að líta út. Fyrir smáríki án hers liggur svarið ekki í hefðbundnum hernaði, heldur í samfélagi sem er undirbúið, skipulagt og tilbúið að bregðast við.

Höfundur er prófessor í alþjóðastjórnmálum við Háskólann Bifröst.