Um­sögn um breytingar á ýmsum lögum vegna ein­földunar og sam­ræmingar leyfis­ferla á sviði um­hverfis- og orku­mála

Ef raunverulegur áhugi er á því að einfalda leyfisveitingarferla á sviði umhverfis- og orkumála þarf ýmislegt fleira að koma til, en það sem sjá má í núverandi drögum að breytingum á ýmsum lögum vegna einföldunar og samræmingar á leyfisferlum á svið umhverfis- og orkumála. (Samráðsgátt | Mál: S-232/2024).

Í ljósi niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur vegna Hvammsvirkjunar frá 15.1.2025. lítur út fyrir að ekki sé mögulegt að fá leyfi til að reisa og reka vatnsaflsvirkjanir í dag og óljóst er með nýtingu á jarðvarma. Það hlýtur að þurfa að gera breytingar á lögum um stjórn vatnamála nema það sé vilji nýrrar ríkisstjórnar að ekki verði byggðar fleiri vatnsaflsvirkjanir á Íslandi.

Þess utan hafa stofnanir eins og Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun og Orkustofnun til þessa sent erindi í tengslum við virkjanakosti fram og til baka á milli sín í því langa ferli sem er forsenda fyrir útgáfu virkjunarleyfis. Ekki liggur fyrir hversu hólfaskipt ný Umhverfis- og orkustofnun verður, svo að þessi umsögn miðar við ástandið eins og það hefur verið fram að tilurð þessarar sameinuðu stofnunar.

Það gæti verið til bóta að færa matsfyrirspurn vegna umhverfismats til Umhverfis- og orkustofnunar, þar sem verið er að meta hvort verkefni þurfi að fara í umhverfismat. Skipulagsstofnun hefur sent þessar matsfyrirspurnir til umsagnar í Umhverfisstofnun og Orkustofnunar en erindin varðar fyrst og fremst umhverfismál þó að skipulag mannvirkja þurfi að liggja fyrir í grófum dráttum á þessum tímapunkti. Þarna mætti stytta ferlið sem nemur einu umsagnarferli ef Umhverfis- og orkustofnun tæki ákvörðunina um hvor virkjanakostur þurfi að fara í umhverfismat.

Hugsa mætti sér að það væri skylda að senda afrit af matsfyrirspurninni til Skipulagsstofnunar og gera þá kröfu að stofnunin upplýsi, innan ákveðinna tímamarka frá því hún fékk afrit af umsókninni, um það hvort hún hefur einhverjar athugasemdir fram að færa varðandi skipulagið. Það gæti nefnilega líka stytt skipulagsferlið ef skipulagsstofnun myndi koma með sínar athugasemdir á þessu stigi verkefna.

Með þessu fyrirkomulagi væri Skipulagsstofnun upplýst á frumstigi verkefnisins, en skipulagið vegna virkjunarinnar endar á þeirra borði til samþykktar. Skipulagsferlið þarf að vera hafið þegar matsfyrirspurn er send inn til afgreiðslu og því þarf að vera lokið áður en sótt er um virkjunarleyfi. Skipulagið fer frá sveitarfélögum til Skipulagsstofnunar til samþykktar áður en hægt er að sækja endanlega um virkjunarleyfið. Eitt af því sem tefur verkefni í dag er einnig hversu tímafrekt skipulagsferlið er og því væri æskilegt að álit skipulagsstofnunar á fyrirkomulagi mannvirkja kæmi fram í beinu framhaldi af því að þeir fá matsfyrirspurn eða afrit af henni í hendur.

Ef það er vilji stjórnvalda að hægt sé að reisa og reka vatnsaflsvirkjanir á Íslandi er ljóst að það þarf í kjölfar dómsins sem féll 15.1.2025 að breyta stjórnsýslu vatnamála. Samfélagið hefur búið við þungt ferli sem jafnan er kallað rammaáætlun til þess að ákvarða hvort reisa skuli og reka stærri virkjanir. Að vísu hefur ekki verið fjallað sérstaklega um vatnshlot í þeirri umfjöllun og ef við ætlum að halda áfram að nýta þetta verkfæri væri hugsanlega eðlilegt að bæta umfjöllun um áhrif vatnshlota inn í þá ákvarðanatöku. Ef stjórn vatnamála getur ekki gefið leyfi fyrir vatnsaflsvirkjunum og jafnvel jarðvarmavirkjunum er ferli rammaáætlunar orðið algerlega tilgangslaust fyrir virkjanakosti sem nýta vatn.

Hugsa mætti sér að það væri eðlilegt að setja þá undanþágu inn í stjórn vatnamála að virkjanakostir sem hafa verið settir í nýtingarflokk (þ.e.a.s. vatnsafl og jarðvarmi) fái sjálfkrafa undanþágu skv. 18. grein laganna. Sveitarfélög eru samkvæmt lögum um rammaáætlun skyldug til þess að setja virkjunarkosti í nýtingarflokki inn á sitt skipulag og það er sérkennilegt að sóa fjármunum í alla þá vinnu sem liggur til grundvallar endanlegu skipulagi virkjunarkosta eins og gerst hefur með Hvammsvirkjun og láta verkefnin síðan stranda á lögum um stjórn vatnamála á síðari stigum í ferlinu. Ljóst er að tjónið sem Landsvirkjun verður fyrir vegna þessa fyrirkomulags verður mikið þar sem búið er að hanna virkjunina og semja við verktaka um fyrstu áfanga verksins og verkið er í raun hafið þar sem búið er að gefa út framkvæmdaleyfi. Tjónið er fólgið í kostnaði við alla undirbúningsvinnuna auk þess sem ekki verður af væntu tekjustreymi af virkjuninni um ófyrirsjáanlegan tíma og hugsanlega aldrei.

Annað sem varðar bæði matsfyrirspurn og stjórn vatnamála er að það myndi flýta fyrir leyfisveitingarferlinu og draga úr óþarfa útgjöldum og sóun samfélagsins ef gerð væri krafa til þess að í matsfyrirspurn væri fjallað um áhrifamat vegna framkvæmdarinnar á vatnshlotið, sem verið er að sýsla með í tilfelli vatnsaflsvirkjana og mögulega jarðvarmavirkjana líka.

Einnig væri eðlilegt að í umfjöllun um matsfyrirspurn myndi Umhverfis- og orkustofnun leggja mat á það hvort að það séu svo mikilvægir hagsmunir fólgnir í því að tryggja orkuöryggi að þeir vegi þyngra en að vernda vatnshlotið. Stofnunin hefur það hlutverk að vera ráðgefandi fyrir stjórnvöld á sviði orkumála og enginn aðili væri betur til þess fallinn að meta það á þessum tímapunkti hvort að virkjunarkostur sé samfélagslega mikilvægur fyrir bæði raforkuframboð og orkuöryggi. Eins og staðan er í dag er ekki ljóst hver getur tekið afstöðu til þess.

Ef um er að ræða vatnshlot í mjög góðu ástandi og það fellur ekki niður um meira en einn flokk og telst að lágmarki vera í góðu ástandi gæti það að vera partur af mati Umhverfis- og orkustofnunar á þeim tímapunkti að meta það hvort að þessi virkjunarkostur falli undir undanþáguákvæði laga um stjórn vatnamála. Undanþáguákvæðið þarf þá að útfæra í lögunum þannig að það sé ljóst hvenær hægt sé haldið áfram með þróun á virkjunarkostum í ljósi áhrifa þeirra á vatnshlot og mikilvægi þeirra fyrir orkuöryggi. Einnig þarf hugsanlega að taka afstöðu til þess hvort að hrófla megi við vatnshloti sem er í góðu ástandi en ekki mjög góðu. Skoða þarf hvort slíkt vatnshlot má falla um flokk eða er hægt að sjá fyrir sér að það haldist í sama flokki þó að við því sé hróflað. Vatnshlotið Þjórsá er metið vera í góðu ástandi í dag en mun það teljast áfram í góðu ástandi þó Hvammsvirkjun bætist við?

Svo virðist af lestir laganna og þeim dómi sem féll 15.1.2025 að sem öll mannleg umsvif felli vatnshlot um flokk. Það hindrar þá möguleikana á því að virkja aftur og aftur í sama vatnsfalli. Það hlýtur þó að teljast vera æskilegra en að fara alltaf að athafna sig í nýjum vatnsföllum og raska þá þeim mun fleiri vatnsföllum.

Þetta á ekki aðeins við um stóra virkjunarkosti, þetta getur líka verið raunveruleikinn í smærri vatnsföllum. Stjórnvaldið þarf því að taka afstöðu til þess hvort það vill hindra að fleiri en ein virkjun verði reist í sömu á eða þarf þá að hugsa fyrir öllum fræðilegum möguleikum í einu og ráðast í þá alla og halda því fram að með því falli vatnsfallið bara um einn flokk úr mjög góðu ástandi í gott?

Til þessa hefur verið litið á það sem jákvæðan hluta að virkja aftur og aftur vatnið í Þjórsá og hefur það reynst bæði arðbært og farsælt fyrir samfélagið í heild en vissulega ekki án allra umhverfisáhrifa.

Það er sóun á tíma og fjármunum að taka ekki afstöðu til þess hvort virkjanakostir falli undir undanþáguákvæði í lögum um stjórn vatnamála fyrr en sótt er um leyfi vegna virkjunar eins og raunin varð með Hvammsvirkjun.

Á stigi matsfyrirspurnar er búið að gera fyrstu grófu hönnun á virkjunarkostinum þannig að ljóst er í tilfelli vatnsaflsvirkjana, hvar stífla verður, hversu stórt inntakslón eða miðlunarlón er, hvar pípan liggur í landinu og hvar stöðvarhúsið er og útfallið frá virkjuninni ásamt aðkomuvegum og fráleggssvæðum.

Ljóst þarf að vera hver leggur endanlegan dóm á áhrifamat af framkvæmdum á vatnshlot og á hvaða tímapunkti sú ákvörðun liggur fyrir. Framkvæmdaraðili getur látið framkvæma slíkt áhrifamat en ekki er ljóst hver sker úr um að matið sé fullnægjandi og niðurstaða þess sé rétt. Úr þessu þarf að bæta.

Á stigi virkjunarleyfis er búið að leggja í gríðarlegan kostnað við að ganga frá endanlegri hönnun á virkjuninni, undirbúa fjármögnun, gera tengisamninga og orkusölusamning og jafnvel fara í gegnum umhverfismat, auk þess sem það er búið að fara með virkjunarkostinn í gegnum aðalskipulag og deiliskipulag. Allt kostar þetta mikla fjármuni sem hlaupa á tugum milljóna fyrir minni virkjunarkosti og hundruðum milljóna fyrir stærri virkjunarkosti og öll þessi vinna lestar stjórnkerfið mögulega að óþörfu, ef ekki er tekin afstaða á grundvelli stjórnar vatnamála fyrr en það kemur til þess að taka afstöðu til virkjunarleyfis.

Það væri skynsamlegt fyrir samfélagið í heild sinni að sóa ekki tíma og fjármunum í þróun virkjunarkosta sem ekki munu verða samþykktir vegna þess að þeir fá ekki undanþágu samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Setjum þessa ákvarðanatöku eins framarlega í ferlið og nokkur kostur er, en fyrst af öllu þarf að breyta vatnalögunum þannig að forsendur skapist fyrir því að reisa vatnsaflsvirkjanir á Íslandi ef vel er staðið að verki.

Annað sem er nauðsynlegt og það er að öll stjórnvöld sem koma að þessu ferli sinni upplýsingaskyldu og hafi aðgengilegar upplýsingar til þeirra sem fara þurfa í gegnum þessi ferli. Ljóst þarf að vera hver skilyrðin eru fyrir því að umsóknir hvers konar séu teknar til umfjöllunar og hvað þarf til svo að þær verði samþykktar. Ef ætlunin er að gera aðilum kleift að reisa vatnsaflsvirkjanir þarf að liggja ljóst fyrir hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt til þess að það geti gerst.

Það er ekki hægt að reisa vatnsaflsvirkjun án þess að hafa einhver áhrif á vatnshlotin sem um ræðir. Það er alltaf stífla og inntak og þar breytir maður rennsli vatnsins. Stór hluti af vatnshloti er leiddur um pípu og minna vatn fer um upprunalegan árfarveg. Vatnið sem fer um pípuna fer síðan í gegnum vélbúnað virkjunar og verður þar fyrir einhverjum áhrifum og endar svo í frárennslispípu eða skurði og þaðan út í upprunalegan farveg eða jafnvel farveg annarrar ár eins og stefnt er að í virkjun sem unnið er að á vegum Orkubús Vestfjarða í Steingrímsfirði, sem ber nafnið Kvíslartunguvirkjun.

Ef vilji er til þess að hægt sé að reisa vatnsaflsvirkjanir, þarf stjórnvaldið að taka afstöðu til þess hvaða skilyrði menn vilja setja til þess að þetta megi gerast. Aðilar þurfa að geta áttað sig á því hvort að þeirra virkjanahugmyndir eiga möguleik á því að vera samþykktar áður en lagt er út í tímafreka þróunarvinnu og kostnað við rannsóknir og umsóknarferli sem eru ekki aðeins fjárútlát hjá umsóknaraðila heldur kosta tíma og fjármuni hjá öllum stjórnsýslustofnunum sem að málinu koma.

Núverandi ríkisstjórn hefur auglýst eftir sparnaðarhugmyndum sem snúa beint að ríkissjóði en þar gætu skýrari reglur komið að gagni, þannig að ekki séu verkefni á borðum stofnana mánuðum og árum saman sem aldrei verða að veruleika. Þetta myndi einnig spara gríðarlega fjármuni hjá þeim sem vinna að þróun sjálfbærrar orkuframleiðslu þannig að tíma og fjármunum sé ekki sóað í verkefni sem eru stjórnvöldum ekki þóknanleg.

Þriðji þátturinn sem nauðsynlegt er að setja í lög er að gera kröfu til stjórnsýslustofnana á þessu sviði um hámarks afgreiðslutíma á erindum og að gerð sé sú krafa að umsækjendur séu upplýstir um stöðu mála. Það er ekki ásættanlegt að afgreiðslutímar erinda telji í heilum og hálfum árum.

Fordæmi eru fyrir slíkum tímamörkum er t.d. að í raforkulögum þar sem fyrrum Orkustofnun voru sett tímamörk um afgreiðslu á samþykkt á nýjum gjaldskrám fyrir dreifiveitur og flutningsfyrirtæki.

Virðingarfyllst

f.h. Afl og Orku

Höfundur er framkvæmdastýra Afls og Orku.