Að breyta stjórnarskrá

Á dögunum var skipuð ný stjórnarskrárnefnd. Síðan hefur einn af nefndarmönnum skrifað grein í Fréttablaðið og kvartað undan því að takmörkuð hrifning ríki um skipanina. Um það skal ekki fjallað. Á það skal þó bent að svo virðist sem núverandi stjórnarflokkar vilji ekkert af síðasta kjörtímabili vita. Þeir taka upp óbreytt vinnubrögð frá því fyrir fall bankanna og skipa stjórnarskrárnefnd með sem líkustum hætti og fyrr tíðkaðist.

Ætli stjórnmálaflokkarnir að haga stjórnsýslunni með þeim hætti að huga aðeins að einu kjörtímabili í senn og láta á næsta kjörtímabili eins og ekkert hafi gerst á því síðasta verða seint umbætur á stjórnarháttum. Stjórnarskráin verður þá varla látin fylgja þjóðfélagsþróuninni.

Svo sem kunnugt er skilaði stjórnlagaráð tillögum að heildarbreytingum stjórnarskrárinnar á síðasta kjörtímabili. Það dróst hins vegar úr hömlu að Alþingi tæki afstöðu til tillagnanna en efndi þó loks til leiðbeinandi þjóðaratkvæðagreiðslu um mikilvæg en takmörkuð atriði stjórnarskrárinnar. Vissulega hefði mátt spyrja um miklu fleiri atriði og orða spurningarnar með skýrari hætti. Þátttaka var hins vegar nokkuð góð og úrslitin afgerandi sé miðað við slíkar atkvæðagreiðslur með öðrum þjóðum.

Því hefði verið rétt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins hefði eftir síðustu kosningar tekið sér tak og fengið til liðs við sig fagmenn um stjórnarskrárefni til að semja upp úr tillögum stjórnlagaráðs nothæfar tillögur að breyttri stjórnarskrá eða að minnsta kosti að hluta hennar að teknu tilliti til niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Til þessa verks hefði stjórnskipunar- og eftirlitsnefndin átt að leita samstöðu um hvaða fagmenn yrðu fengnir til starfsins.

Fylgt yrði nýjustu þróun

Einsýnt er að þeir sem sjá um kennslu og rannsóknir í stjórnskipunarrétti við stærstu háskólana ættu að vera í þeim hópi svo og viðurkenndir heimspekingar og sagnfræðingar sem hafa látið sig þessi málefni varða. Þá hefði verið tryggt að fylgt yrði nýjustu þróun og straumum um gerð stjórnarskráa en nokkur gerjun er í þessum málefnum meðal þjóða sem okkur eru skyldastar að þjóðskipulagi.

Tillögur ættu að liggja fyrir um mitt kjörtímabil og koma þá til afgreiðslu Alþingis svo nálægð kosninga spilli ekki fyrir afgreiðslunni. Gildistakan má svo bíða þings eftir næstu kosningar. Það er Alþingis að hafa frumkvæði að breyttri stjórnarskrá og leita að sem breiðustu samkomulagi um þann þjóðfélagssáttmála sem stjórnarskráin á að vera. Sá sem ekki leitar samkomulags nær engri sátt.

Við breytingu á stjórnarskránni verður að hafa í huga að hún er grundvöllur og leiðarvísir að því hvernig annarri löggjöf landsins er hagað og hún skýrð. Skipta má stjórnarskránni aðallega í tvennt. Fyrri hluti hennar eins og henni er nú skipað hefur að geyma lagagrundvöll stjórnvalda ríkisins í stórum dráttum og takmörkun starfa þeirra. Síðari hlutinn fjallar síðan um réttindi borgaranna. Fyrri hlutann þarf því að semja svo að skýrt sé hver stjórnvöldin eru og hvert valdsvið þeirra. Skil þeirra í milli og ábyrgð hvers um sig verða að koma greinilega fram.

Helsti gallinn

Það er líklegast helsti galli núverandi stjórnarskrár að hún uppfyllir tæpast þessi skilyrði. Þá er kaflinn lítt skiljanlegur þeim sem ekki þekkir sögulegar forsendur hans. (Má nefna að Norðmenn, sem á næsta ári fagna 200 ára afmæli stjórnarskrár sinnar, ætla af því tilefni að uppfæra hana til nútímahorfs meðal annars með tilliti til málfars og skýrleika. Stjórnarskrá þeirra á að verða skiljanleg öllum almenningi.)

Réttindahlutann þarf hins vegar að semja svo að skýra megi ákvæði hans í samræmi við þá mannréttindasáttmála sem Ísland er aðili að. Það er svo Alþingis að haga almennum lögum í sem bestu samræmi við mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og dómstóla að semja dóma sína á þann veg að best samræmi verði á milli almennra laga, alþjóðasamninga og stjórnarskrár. Ákvæðin þurfa því að vera nokkuð opin og orðast sem nokkurs konar vísireglur (leiðbeiningarreglur?).

Þar sem ekki er svo langt síðan þessum hluta stjórnarskrárinnar var breytt má vera að ekki liggi eins á að afgreiða þennan hluta stjórnarskrárinnar gæti dómstólar að ríkjandi aðferðum við skýringu stjórnarskrár svo sem þeim er beitt með þjóðríkjum sem okkur eru skyldust. Þeir sem vinna að endurbótum á stjórnarskránni ættu því fyrst í stað að beina kröftum sínum að þeim ákvæðum stjórnarskrár sem varða þingið, framkvæmdavaldið og dómsvaldið svo og einstökum breytingum sem löngu eru brýnar. (Löngu er t.d. nauðsynlegt að stjórnarskráin taki fullt tillit til þátttöku Íslendinga í alþjóðasamstarfi og tryggi líka að atkvæði allra þegna ríkisins vegi jafnt við alþingiskosningar.)

Stjórnmálamenn, fjölmiðlamenn og aðrir þeir sem áhuga hafa á þessum fræðum geta á auðveldan hátt slökkt fróðleiksþorstann við lestur á bók Benedikte Moltumyr Högberg prófessors við Óslóarháskóla sem kom út í sumar sem leið hjá Universitetsforlaget. Bókin kallast „Statsrett“ og gefur gott yfirlit um gerð, tilgang og virkni stjórnarskrár í öðru þeirra tveggja ríkja sem skyldast er okkar um löggjafarmálefni.