Hlutfallslegur stöðugleiki

Fiskveiðistefna ESB er til endurskoðunar. Hún er langt frá því að vera fullkomin og skilar ekki þeim árangri sem henni er ætlað. Þess vegna er hún til endurskoðunar og þar takast á margvíslegir hagsmunir innan einstakra aðildarríkja og einnig á milli þeirra. Hér koma að borði 27 ríki, sum með verulega hagsmuni af fiskveiðum, önnur alls enga. Öllum er ljóst að grípa þarf til róttækra ráðstafana til þess að byggja upp fiskistofna og gera útgerð og fiskvinnslu að arðbærum atvinnugreinum.

Stjórn fiskveiða á Íslandi og úthlutun aflaheimilda hefur verið sífellt þrætuepli frá því að byrjað var að stjórna veiðum hér við land með markvissum hætti. Engin sátt ríkir um kerfið og sitja Íslendingar þó einir að sínum fiskimiðum og þurfa ekkert tillit að taka til annarra þjóða þegar rætt er nýtingu þeirra. Þetta er ágætt að hafa í huga þegar rætt er um sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins og erfiðleika við endurskoðun hennar.

Grænbók leggur grunn að umræðuFramkvæmdastjórn ESB gaf út svokallaða Grænbók um endurskoðun fiskveiðistefnu sinnar í apríl 2009 (Green Paper: Reform of the Common Fisheries Policy). Í Grænbókinni er núverandi ástandi lýst, bent á marga galla kerfisins og reifaðar margvíslegar mögulegar leiðir til úrbóta og loks varpað fram spurningum.

Í Grænbókinni segir að tilgangur hennar sé að hleypa af stað og ýta undir opinbera umræðu jafnframt því að draga fram sem flest sjónarmið um framtíðarskipan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar. Öllum sem vilja er gefinn kostur á að tjá sig og senda inn athugasemdir og tillögur. Allt það efni er aðgengilegt á vef framkvæmdastjórnarinnar og er býsna fróðlegt að glugga í margt af því sem þar er sett fram af einstaklingum, hagsmunasamtökum, þjóðþingum og ríkisstjórnum, meðal annars utan ESB t.d. Íslands. Ætlunin er að leggja fram tillögur að endurskoðaðri stefnu á næsta ári.

Hagsmunir Íslands miklirÍsland á í samningaviðræðum um aðild að ESB. Sjávarútvegsmál eru mikilvægur þáttur í þeim viðræðum og er markmið íslenskra stjórnvalda að tryggja raunveruleg yfirráð Íslands yfir nýtingu fiskimiða við strendur landsins. Af þessum sökum skiptir endurskoðun sjávarútvegsstefnu ESB Íslendinga miklu máli. Eitt af því sem hefur verið bent á að verði Íslendingum til framdráttar er að kerfi ESB byggi á hefðarrétti aðildarríkjanna til veiða, þ.e. að hlutfallslegum stöðugleika skuli haldið með vísan til veiðireynslu í fortíð. Í þessu ljósi er mikilvægt að átta sig á því hvort líkur séu á því að þessi regla verði áfram einn af meginþáttum fiskveiðistefnu ESB eða hvort henni verði kastað fyrir róða.

Reglan um hlutfallslegan stöðugleikaMeð hlutfallslegum stöðugleika er vísað til reglu sem hefur verið einn af hornsteinum sjávarútvegsstefnunnar frá árinu 1983. Í reglunni felst að hverju aðildarríki er úthlutað ákveðnu föstu hlutfalli af heildarkvóta tiltekinnar fiskitegundar. Hlutfall hvers ríkis er byggt á veiðireynslu þess. Með þessu móti er haldið jafnvægi milli ríkjanna við veiðar úr lögsögum aðildarríkja sem eru eðli máls samkvæmt samhangandi og fiskistofnar í mörgum tilfellum á ferð milli þeirra. Í þessu samhengi er gott að hafa í huga að íslenska 200 mílna efnahagslögsagan stendur sjálfstætt og á ekki landamæri nema við grænlensku og færeysku lögsöguna en þar gildir miðlína. Undanfarna áratugi hafa engir nema Íslendingar aflað sér veiðireynslu á þessu svæði.

Hvað segir í Grænbókinni?Í Grænbókinni er fjallað um regluna í kafla 5.3. Þar segir m.a.:

„Hlutfallslegur stöðugleiki hefur haft þann kost að skipta möguleikum til veiða milli aðildarríkjanna. Hún hefur hins vegar jafnframt leitt til mjög flókinnar háttsemi, s.s. kvótaskipta milli aðildarríkja eða útflöggunar útgerða. Til viðbótar hafa markmið um stjórnun veiðigetu gert heildarmyndina enn óskýrari. Að liðnum 25 árum með þessari reglu og breytingum á veiðimynstri er nú orðið verulegt misvægi milli kvótans sem er úthlutað til aðildarríkjanna og raunverulegrar þarfar og nýtingar flota þeirra. Því er óhætt að segja að reglan um hlutfallslegan stöðugleika tryggi ekki lengur að veiðirétturinn haldist hjá viðkomandi veiðisamfélagi.

Til viðbótar takmarkar reglan sveigjanleika við útfærslu fiskveiðistefnunnar með a.m.k. þrennum hætti:

- hún dregur úr möguleikum sjávarútvegsins til að nýta eigin getu sem best og að taka upp nýjar aðferðir og tækni við veiðar;

- hún er ein af meginástæðum þess að stjórnvöld í aðildarríkjunum hafa einbeitt sér að því að auka heildarkvóta (TAC) og þar með eigin hlutdeild á kostnað annarra mikilvægra langtímasjónarmiða. Í mörgum tilvikum veldur þetta óeðlilegum þrýstingi á aukningu heildarkvótans vegna þess að ríki sem vill meiri kvóta í sinn hlut á engan annan kost en að beita sér fyrir því að heildarkvótinn innan ESB verði aukinn;

- hún stuðlar að brottkasti vegna þess að hún leiðir oft til margra landskvóta, sem hver um sig setur þrýsting á brottkast; floti eins lands hefur e.t.v. ekki fullnýtt kvóta sinn fyrir tiltekna tegund á sama tíma og annar floti hefur fullnýtt sinn, eða á alls engan kvóta, og er því neyddur til brottkasts.

Vegna þeirra ástæðna sem nefndar eru hér að framan er nauðsynlegt að ræða framhald reglunnar um hlutfallslegan stöðugleika í núverandi búningi. Einn kostur væri að taka upp í staðinn sveigjanlegra kerfi s.s. að úthluta veiðiréttindum. Annar kostur væri að halda í meginregluna, en taka upp meiri sveigjanleika til að taka á núverandi göllum og laga landskvótana að raunverulegum þörfum flota hvers ríkis.“

Síðan eru lesendur Grænbókarinnar spurðir:

„Hvernig er unnt að móta regluna um hlutfallslegan stöðugleika þannig að hún stuðli betur að markmiðum sameiginlegu fiskveiðistefnunnar? Á að hverfa frá reglunni. Ef ekki, ætti hún að verða sveigjanlegri, og ef svo, hvernig þá? Hvernig væri hægt að haga slíkri útfærslu?“

Er vilji til að kasta reglunni?Rétt er að ítreka að Grænbókin fjallar um fjölmörg atriði og er reglan um hlutfallslegan stöðugleika aðeins lítill hluti hennar. Grænbókin bendir vissulega á alvarlega galla og að tíminn og þróunin hafi leitt í ljós að reglan og útfærsla hennar fullægi ekki sem skyldi markmiðum sínum. Grænbókin kallar því eftir hugmyndum um úrbætur en þar er alls ekki lagt til að hún verði lögð til hliðar.

Framkvæmdastjórnin gaf út í apríl 2010 samantekt á athugasemdum 350 aðila sem brugðust við Grænbókinni. Í kafla 3.3 segir meðal annars um athugasemdir við regluna um hlutfallslegan stöðugleika:

„Mikill meirihluti umsagnaraðila (þ.m.t. flest aðildarríki) styður að halda reglunni um hlutfallslegan stöðugleika og telur hana hornstein sjávarútvegsstefnunnar sem tryggi stöðugleika og öryggi. Takmarkaður fjöldi umsagnaraðila er reiðubúinn að endurskoða regluna og færa kerfið meira í átt að markaðskerfi með veiðiheimildir....það er mikill stuðningur við að endurskoða úthlutunarlykla og færa þá nær raunveruleikanum, sérstaklega með hliðsjón af árlegum kvótaskiptum.“

Reglan blívurNiðurstaðan af því sem að framan er rakið er sú að ekkert gefur til kynna að reglan verði ekki áfram hornsteinn sjávarútvegsstefnu ESB. Líklegt er að gerðar verði breytingar á útfærslu hennar svo hún þjóni betur settum markmiðum. Þetta má ráða m.a. af umsögn Evrópuþingsins frá 25. febrúar 2010 og nú síðast af sameiginlegri yfirlýsingu Póllands, Þýskalands og Frakklands um hlutfallslegan stöðugleika frá 29. júní 2010.

Flest bendir til þess að þróunin verði sú að draga úr miðstýringu og fela aðildarríkjum, strandsvæðum og hagsmunaaðilum mun meiri völd og áhrif á stjórnun fiskveiða en nú er. Það er þróun sem ætti að vera Íslendingum að skapi.