Sjávarútvegsstefna Evrópusambandsins

Fiskveiðar eru meðal elstu athafna mannsins og eina atvinnugreinin sem byggist á veiðimennsku sem er enn stunduð í umtalsverðum mæli með viðskipta­sjónarmið í huga. Ásókn í gjöful fiskimið voru lítil sem engin takmörk sett til ársins 1976 en fram að þeim tíma voru flest fiskimið öllum opin. Á seinni hluta áttunda áratugarins var þróun í hafréttar­málum mjög hröð og segja má að 200 mílna efnahags­lögsaga hafi orðið viðtekin venja frá árinu 1976 þótt slíkt hafi ekki fengist staðfest fyrr en á þriðju hafréttar­ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1982. Lögsaga strandríkja var mikil­vægt skref í þá átt að afmarka nýtingar­rétt á fisk­stofnunum. Margir fiskistofnar virða hins vegar ekki lögsögu ríkja og veiðum úr þeim þarf að stjórna á þverþjóðlegum vettvangi. Það er hins vegar hápólitískt úrlausnar­efni hvernig ber að stýra nýtingu á sameigin­legum fiskistofnum; sú pólitík snýst um hver fær hvað, hvenær og hvernig. Evrópusambandið er lýsandi dæmi um slíkt og samstarf aðildarríkjanna í sjávarútvegsmálum hefur mótast af nauðsyn en jafnframt af mikilli hagsmunabaráttu bæði innan landanna og þeirra í milli. Aðildarumsókn Íslands

Umræða um hvort Ísland eigi að sækja um aðild að ESB hefur til þessa strandað á sjávar­útvegsmálum. Nú þegar Ísland hefur sótt um aðild er mikilvægt að varpa ljósi á þennan málaflokk á yfirvegaðan hátt og út frá staðreyndum. Í þessari fyrstu grein af þremur verður gerð grein fyrir tilurð og þróun sjávar­útvegsstefnu ESB. Í næstu grein verður farið yfir aðildarsamning Norðmanna um sjávarútvegsmál frá árinu 1994 og samning Maltverja frá 2004. Að síðustu verður farið yfir samningsstöðu Íslendinga á sviði sjávar­útvegsmála og ályktað um hugsanlega niður­stöðu aðildarsamninga. Sjávarútvegsstefna ESBUpphaf sjávarútvegsstefnu ESB má rekja til alþjóðlegrar þróunar í sjávarútvegsmálum á áttunda áratugnum. Í hnotskurn snýst stefnan um sameiginlega nýtingu á sameiginlegum fiskistofnum sem virða ekki mörk efnahagslögsögu ríkja. Skynsamleg nýting fiskistofna, stöðugt framboð sjávarafurða til neytenda og sómasamleg lífskjör fólks sem byggir afkomu sína á sjávarútvegi eru höfuðmarkmið sjávar­útvegs­stefnunnar. Sjávar­útvegsstefnu ESB má skipta upp í fjögur svið: Markaðs­skipulag sem á að tryggja stöðugt framboð af sjávar­fangi í ESB sem er stærsti markaður í heimi fyrir sjávarafurðir. Samskipti við þriðju ríki þar sem framkvæmdastjórnin kemur fram fyrir hönd aðildar­ríkjanna og hefur umsjón með alþjóðlegum samningum. Styrkjakerfi til uppbyggingar og ný­sköpunar í greininni og loks fisk­veiði­stjórnun sem byggir á lögmálinu um jafnan aðgang fyrir utan 12 mílur, hámarksafla, hlutfalls­legum stöðug­leika auk tæknilegra ráðstafana til verndunar og stjórnunar á nýtingu fiskistofna. Hér munum við einkum beina sjónum okkar að fiskveiðistjórnun og aðgangi að veiðisvæðum aðildar­ríkja. Skipting veiðiheimilda og fiskveiðistjórnunHámarksafli á miðum ESB er ákveðinn af sameiginlegri yfirstjórn og byggir á áliti fiskifræðinga. Framkvæmdastjórnin leggur tillögur fyrir ráðherraráðið sem ákveður heildarafla helstu fisktegunda. Sjávar­útvegs­ráðherrar aðildarríkjanna taka því endanlega ákvörðun um heildarmagn og deila á milli þjóða eftir svokölluðum hlutfallslegum stöðugleika. Hlutfallslegi stöðug­leikinn var tekinn upp árið 1983 og ræðst hlutdeild einstakra ríkja af veiðireynslu, mikilvægi sjávar­útvegs og þeim missi sem ríkin urðu fyrir þegar strandríki færðu efnahagslögsögu sína út í 200 sjómílur og aðgengi að fiskimiðum takmarkaðist við þjóðerni. Ríkin úthluta síðan hlutdeildinni eftir sínu eigin kerfi og bera ábyrgð á eftirliti með veiðum innan sinnar lögsögu og geta sett strangari reglur en ESB svo fremi sem slíkar reglur mismuni ekki aðilum á grundvelli þjóðernis.

Hlutfallslegi stöðugleikinn tryggir strandríkjum hlutdeild í heildarafla á því svæði sem ákvörðun um hámarksafla nær til. Útgangspunkturinn er veiðireynsla í viðkomandi fisktegund. Nánar verður vikið að hlutfallslega stöðugleikanum í seinni greinum. Jafn aðgangur að fiskimiðumMeginreglan um jafnan aðgang kemur til út af ákvæði í stofnsáttmála ESB sem bannar mismunun á grundvelli þjóðernis. Ákvæðið takmarkast hins vegar mjög af reglunni um hlutfallslega stöðugleikann og greint var frá hér að ofan. Aðgangurinn er því skilyrtur sem felst m.a. í því að hlutdeild ríkja í fisk­tegundum, sem falla undir ákvörðun um heildarafla, er bundin við ákveðin svæði sem aftur byggir á veiðireynslu. Ákvæðið um jafnan aðgang þýðir sem sagt ekki að um opinn og frjálsan aðgang að fiskimiðum ríkjanna sé að ræða. Ríkin geta hins vegar skipst á veiðiheimildum ef þeim hugnast slíkt. Að auki eru fordæmi fyrir því að aðgangur að ákveðnum miðum sé einskorðaður við tiltekin strandsvæði séu þau verulega háð fisk­veiðum og fiskistofnarnir staðbundnir. Dæmi um slíka ráðstöfun má meðal annars finna í kringum Hjaltlandseyjar. Í gegnum tíðina hefur þessi svæðisbundna mismunun reynst afar mikilvæg fyrir landfræðilega afvikin svæði. Af ofan sögðu má því draga þá ályktun að ákvæðið um jafnan aðgang hafi í raun mjög takmarkaða þýðingu. Umdeild stefnaFiskveiðistjórnun ESB hefur, líkt og íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið, það markmið að gera fiskveiðar efnahagslega hagkvæmar án þess að það hafi í för með sér félagslega upplausn. Það er hins vegar hápólitískt deiluefni hvernig ber að ná því markmiði. Þetta vandamál er af allt annarri og ósambærilegri stærðargráðu í ESB en á Íslandi. Í ESB ná fiskveiði­hagsmunir nær undantekningarlaust út fyrir lögsögu þjóðríkja þar sem lögsögur skarast með miðlínu og eða út á alþjóðlegt hafsvæði. Þrátt fyrir að Íslendingar hafi undan­farin ár sótt í auknum mæli í úthafið teljast flestir okkar helstu nytjastofnar vera staðbundnir. Þar að auki er efnahagslögsaga Íslands tiltölulega einangruð.

Sjávarútvegsstefna ESB er, líkt og íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið, langt frá því hafin yfir gagnrýni. En hvar liggur vandinn? Er það sjávarútvegsstefnan sem slík, þ.e. hinn sameiginlegi vettvangur aðildarríkjanna til að ráða ráðum sínum sem er höfuð meinsemdin eða hangir fleira á spýtunni? Frá upphafi hefur stefnan verið umdeild og dæmi eru um þrýstihópa sem berjast fyrir því að sjávarútvegsmál verði alfarið færð til aðildar­ríkjanna. Aðildarríkin myndu þá einhliða ákveða hámarksafla innan sinnar lögsögu og hverjir hefðu rétt til veiða þar. Slíkar raddir hafa verið háværar og hafa fallið í frjóan jarðveg í sumum sjávarbyggðum ESB. Einföldun á staðreyndumAð sama skapi og uppi hafa verið háværar raddir sem finna sjávarútvegsstefnu ESB allt til foráttu eru til raddir sem benda á það sem mikla einföldun að kenna sameiginlegu sjávar­útvegsstefnunni alfarið um það sem miður hefur farið í sjávarútvegi í ESB.

Þvert á móti er því haldið fram að sameiginleg stefna sé eina von sjávarútvegsins; allar tilraunir í þá veru að stjórna nýtingu fiskistofna í Norðaustur-Atlantshafi með einhliða aðgerðum strandríkja sé dæmd til að mistakast. Slíkt fyrirkomulag yrði ávísun á stjórnlausar veiðar; þorskastríð allra gegn öllum. Þrátt fyrir að tilkoma sjávarútvegsstefnunnar hafi á sínum tíma verið liður í pólitískri refskák er alveg ljóst að aðstæður eins og þær eru núna kalla á samvinnu ríkja á milli og á einhverjum tímapunkti hefði þurft að koma á sameiginlegum vettvangi strandríkja.

Sameiginleg sjávarútvegsstefna innan ESB í einhverri mynd virðist vera besti vettvangur­inn til að semja um þessi mál. Það hefur a.m.k. ekki tekist að sýna fram á annað með afgerandi hætti.

Niðurstaðan er því sú að þeir sem kalla eftir því að stjórn fiskveiða í ESB verði alfarið færð til þjóðríkja afhjúpa í senn vanþekkingu sína á fiskveiðum og á landfræðilegum aðstæðum strandríkja við Norðursjó og nálægum hafsvæðum; höfða til þjóðernis­tilfinninga en ekki heilbrigðrar skynsemi.

Í næstu grein verður fjallað um aðildar­samning Norðmanna og Maltverja.

Höfundur er stjórnmálafræðingur og vélstjóri á Sólbaki EA-1. Greinin byggir á rannsókn höfundar sem birtist í bókinni Gert út frá Brussel? árið 2002. Jafnframt er stuðst við grein höfundar „Hvalreki eða skipbrot“ sem birtist í bókinni Ný staða Íslands í utanríkismálum frá 2007.