Er þjóðnýting á fiskveiðirétti lausnin?

Allt frá landnámi hefur fiskveiðiréttur í sjó hvorki verið eign einkaaðila né ríkisins. Hin forna meginregla um að allir eigi rétt til fiskjar, þegar netlögum sjávarjarða sleppir, gildir enn þótt reglur um veiðileyfi og áskilnaður um kvóta í öllum helstu stofnum hafi á síðustu áratugum að verulegu leyti rýmt henni út. Í umræðu um fiskveiðistjórn síðustu vikur hefur ítrekað komið fram sú hugmynd að þessu fyrirkomulagi eigi að breyta og rétturinn til nýtingar á fiskistofnum í efnahagslögsögu Íslands verði lagaleg eign ríkisins. Ástæða er til að staldra við og spyrja hver geti verið rökin fyrir slíkri grundvallarbreytingu.

Misskilningur um eignarrétt ríkisins

Ekki fer á milli mála að nytjastofnar í efnahagslögsögunni eru háðir fullveldisrétti íslenska ríkisins (reyndar með ákveðnum takmörkunum). Af þessu leiðir að íslenska ríkið getur, í krafti valdheimilda sinna, sett reglur um ráðstöfun og stjórn þessarar auðlindar og framfylgt þessum reglum. Kvótakerfinu var t.a.m. komið á fót og það þróað á þessum grundvelli. Þannig liggur fyrir að fiskveiðiauðlindin er nú þegar tryggilega undir yfirráðum íslenska ríkisins. Það er því misskilningur að eignarréttur ríkisins á nýtingarrétti á fiskveiðiauðlindinni feli það í sér að „forræði þjóðarinnar“ verði betur tryggt en áður. Eignarréttarleg skilgreining á auðlindinni skiptir í reynd engu um heimildir ríkisins að þessu leyti, þ.á m. veitingu nýtingarheimilda til einkaaðila og stjórnskipulega vernd þeirra heimilda.

Ef marka má umræðu síðustu vikna virðist markmiðið með því að slá föstum eignarrétti ríkisins vera að skapa grundvöll fyrir svokallaðri „samningaleið“ í sjávarútvegi. Hinn eiginlegi tilgangurinn með eignarrétti ríkisins er þá ekki sá að tryggja forræði þjóðarinnar yfir auðlindinni heldur fremur að skapa grundvöll fyrir framsali þessa eignarréttar til núverandi handhafa veiðiheimilda í formi leigu. Þar með yrðu til óbein en stjórnarskrárvarin eignaréttindi núverandi handhafa veiðiheimilda. Rökin að baki fyrirhuguðum eignarrétti ríkisins eru samkvæmt þessu talsvert önnur en þau sem liggja til grundvallar eignarrétti ríkisins að auðlindum hafsbotnsins eða þjóðlendum, svo dæmi séu tekin.

Stefnumótun um auðlindamál

Það er ekki sjálfgefið að svokölluð samningaleið sé til þess fallin að auka „forræði þjóðarinnar“ á fiskveiðiauðlindinni, jafnvel þótt slíkum réttindum sé ætlað að vera tímabundnum, a.m.k. í orði kveðnu. Ástæða er til að rifja upp að allar tillögur um grunnfyrirkomulag auðlindamála á síðustu áratugum hafa, með einum eða öðrum hætti, gert ráð fyrir því að forræði löggjafans á stjórn auðlinda sé óafsalanlegt, t.d. þannig að því yrði slegið föstu í stjórnarskrá að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila skapaði ekki eignarrétt handhafa þessara réttinda, en þetta kemur þegar fram í 3. ml. 1. gr. fiskveiðistjórnarlaga (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Rökin eru í grófum dráttum þau að almannavaldinu beri stöðugt að fylgjast með því að tiltekin auðlindastýring, t.d. í formi kvótakerfis, þjóni í reynd hagsmunum þjóðarinnar og ríkið hafi rúmar heimildir til að grípa inn í með breytingum ef svo ber undir. Hér verður einnig að horfa til þess að auðlindamál eru meðal allra mikilvægustu málefna samfélagsins og hljóta því að vera meðal þeirra atriða sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti.

Ef framangreind stefnumótun er lögð til grundvallar verða handhafar kvótans að sætta sig við það að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og af því hljóta að leiða ákveðnar takmarkanir á varanleika og „fyrirsjáanleika“ nýtingarheimilda. Með því er þó ekki sagt að handhafar kvótans njóti engrar stjórnskipulegrar verndar. Af þessu leiðir hins vegar að rekstraröryggi verður einnig, og e.t.v. umfram allt, að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Að mínu mati er vandséð hvernig þjóðnýting fiskveiðiréttar í sjó getur orðið heppilegt fyrsta skref í átt að slíkri sátt.