Getur forseti vikið ráðherra frá?

Í grein í Fréttablaðinu 12. júlí sl. fjallar Ágúst Geir Ágústsson á áhugaverðan hátt um valdheimildir forseta Íslands og áréttar að lausn og skipun ráðherra sé stjórnarathöfn sem forseti geti ekki framkvæmt án atbeina ráðherra sem ber ábyrgð á ákvörðun (13., 15. og 19. gr. stjskr.). Þetta er hárrétt og raunar kjarninn í grein minni frá 7. júní sl. sem Ágúst vísar til. Í grein Ágústs mætti hins vegar koma skýrar fram að þegar um er að ræða skipun nýs forsætisráðherra er það forsætisráðherraefni sem meðundirritar skipunarbréf sjálfs sín og ber ábyrgð á ákvörðun, en ekki fráfarandi forsætisráðherra. Út frá því hefur því verið gengið að nýr forsætisráðherra verði skipaður (og þar með ný ríkisstjórn) án atbeina, og jafnvel gegn vilja, fráfarandi forsætisráðherra. Hitt er svo annað mál hvort og hvaða ábyrgð hinn nýi forsætisráðherra og ríkisstjórn hans kann að baka sér með þessum athöfnum, sbr. einkum lög um ráðherraábyrgð nr. 4/1963. Það mál er hins vegar flókið og að verulegu leyti háð þeim aðstæðum sem uppi eru hverju sinni.

Ágúst fullyrðir að það leiði af „eðli máls auk þess sem fyrir því sé skýr stjórnskipunarvenja“ að nýr forsætisráðherra verði ekki skipaður nema sá sem fyrir situr hafi áður beðist lausnar frá því embætti. Samkvæmt þessu ætti það væntanlega að leiða til ógildis skipunar nýs forsætisráðherra ef fráfarandi forsætisráðherra hefur ekki áður beðist lausnar. Þetta jafngildir hins vegar því að nýr forsætisráðherra verði ekki skipaður án samþykkis sitjandi ráðherra. Vandamálið við þennan rökstuðning er að einmitt gagnstæð regla hefur gilt að íslenskum rétti og þá með þeim rökum að það gangi ekki upp að fela (fráfarandi) forsætisráðherra sjálfdæmi um það hvort nýr ráðherra verði skipaður. Ágúst gerir raunar þann mikilvæga fyrirvara við framangreinda fullyrðingu sína að neyðarréttarsjónarmið kunni að réttlæta skipun nýs forsætisráðherra gegn vilja þess sem situr. Ég sé ekki betur en að þessi fyrirvari byggi einmitt á þessum grundvelli, þ.e. meginreglunni um að nýr forsætisráðherra verði skipaður með gildum hætti án atbeina og án tillits til vilja sitjandi ráðherra.

Kjarni málsins er sá að stjórnskipulegar skyldur forseta og ráðherra, t.a.m. á grundvelli þingræðisreglunnar, falla ekki saman við formlegar stjórnskipulegar heimildir þeirra. Forseti getur þannig með stjórnskipulega gildum hætti skipað nýjan forsætisráðherra og vikið frá þeim sem fyrir er án þess að til þurfi að koma lausnarbeiðni eða annar atbeini sitjandi ráðherra. Hvort og þá hvaða afleiðingar slík ákvörðun kann að hafa, t.d. hvort ráðherra verði látinn sæta refsiábyrgð fyrir Landsdómi, er einfaldlega annað mál sem ekki hefur áhrif á gildi ákvörðunar eða annarra ákvarðana sem teknar eru á grundvelli hennar. Þetta held ég að hafi verið það atriði sem Svanur Kristjánsson setti fram með nokkuð snaggaralegum hætti í útvarpsþætti fyrir nokkru og Ágúst vísar til.

Andstætt ráðherrum sætir Forseti Íslands ekki lagalegri ábyrgð á stjórnarathöfnum (11. gr. stjskr.). Á hinn bóginn getur þingið krafist frávikningar forseta með þjóðaratkvæðagreiðslu með samþykkt 3/4 hluta þingmanna sem hefur jafnframt þau áhrif að forseta er vikið frá um stundarsakir (3. mgr. 11. gr. stjskr.). Þar til að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram færu handhafar forsetavalds með forsetavald, þ.e.a.s forseti Alþingis, forseti Hæstaréttar ásamt hugsanlega forsætisráðherra! Það sem hér skiptir máli er að þingið getur virkjað pólitíska ábyrgð forsetans gagnvart þjóðinni umsvifalaust. Það er þannig alls ekki svo að þingið hafi engin spil á hendi gagnvart forseta sem það telur misbeita valdi sínu. Þó ég sé þeirrar skoðunar að hér megi auka við og styrkja heimildir þingsins er engu að síður mikilvægt að halda þessu atriði til haga við umræðu um gildandi stjórnskipun.