Breytingar á stjórnarskrá

„ 79. gr. Tillögur, hvort sem eru til breytinga eða viðauka á stjórnarskrá þessari, má bera upp bæði á reglulegu Alþingi og auka-Alþingi. Nái tillagan samþykki …1) skal rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga af nýju. Samþykki [Alþingi]1) ályktunina óbreytta, skal hún staðfest af forseta lýðveldisins, og er hún þá gild stjórnskipunarlög."

Stjórnarskrá lýðveldisins frá 17. júní 1944 var sett með sérstökum hætti. Hún var fyrst samþykkt af Alþingi eins og venjuleg lög. Því næst var hún borin undir þjóðaratkvæði og eftir að hún hafði verið samþykkt af meirihluta greiddra atkvæða samþykkti meirihluti Alþingis hana með þingsályktunartillögu.

Hinn hefðbundni máti við breytingar á stjórnarskrá er þó eins og segir í 79. gr. stjskr. en ákvæðið hefur efnislega haldist óbreytt allt frá 1874 er Ísland fékk stjórnarskrána um hin sérstaklegu málefni Íslands. Samkvæmt því er ferlið nákvæmlega eins og var viðhaft við meðferð lýðveldisstjórnarskrárinnar fyrir utan að enginn er áskilnaðurinn um að kosið sé sérstaklega um breytingarnar í þjóðaratkvæðagreiðslu. Hið hefðbundna ferli er því að meirihluti Alþingis samþykkir breytingu á stjórnarskrá. Þing er rofið. Ef nýtt þing samþykkir breytinguna þá taka stjórnarskrárbreytingar gildi um leið og forseti Íslands veitir þeim undirskrift sína.

Sjö breytingar



Lýðveldisstjórnarskránni hefur verið breytt sjö sinnum frá því að hún var lögfest árið 1944. Fyrsta skiptið var árið 1959 þar sem grundvallarbreyting átti sér stað á kjördæmaskipan landsins. Breyting númer tvö átti sér stað 1968 en þá var gerð breyting á kosningaréttarákvæðum. Kosningaaldur var lækkaður niður í 20 ár og lögheimili kom í staðinn fyrir 5 ára búsetuskilyrði. Þriðja breytingin var 1984 og snérist um kosningarétt og kjörgengi. Breyting númer fjögur, árið 1991, fól í sér breytingar á skipulagi Alþingis. Fimmta breytingin varð 1995 en þá var mannréttindaákvæðunum breytt og fjölgað ásamt breytingum um skattamál og sveitarfélög. Breyting númer sex átti sér einnig stað árið 1995 og fól í sér að Alþingi sæi um endurskoðun ríkisreiknings í stað þingkjörinna yfirskoðunarmanna. Sjöunda og síðasta breytingin var árið 1999 og fjallaði um kjördæmamörk, fjölda þingsæta og úthlutun þeirra.

Það hefur verið algengt í framkvæmd að beðið hefur verið með frumvarp til stjórnskipunarlaga þangað til kjörtímabili sé að ljúka. Þ.e.a.s á þeim tímapunkti sem það þarf hvort eð er að rjúfa þing.

Ólýðræðisleg framkvæmd

Í þingkosningum þarf ekki endilega að fara mikið fyrir stjórnarskrárbreytingunum, eins og reynslan hefur verið. Ef kjósandi er hins vegar ósáttur við stjórnarskrárbreytingar sem t.d. þeir tveir flokkar sem hann helst gæti hugsað sér að styðja höfðu lagt fram, þá kemur upp sú spurning: Hvað á hann að gera? Á kjósandinn að þurfa vega og meta hversu ósammála hann sé stjórnarskrárbreytingunum á móti því að kjósa þá flokka sem hann fylgist að öðru máli. Þar fyrir utan er ekki loku fyrir það skotið að þeir flokkar sem samþykktu ekki upphaflega frumvarpið samþykki það svo þegar þeir eru komnir í meirihluta. Því er með engu móti hægt að líkja framkvæmdinni sem svo að hún sé ýkja lýðræðisleg. Þótt fræðimenn hafa talið forseta Íslands hafa málskotsrétt um stjórnskipunarbreytingar sem önnur lög þá finnst mér töluvert eðlilegra að kjósendur fái að taka afstöðu til slíkra breytinga strax. Stjórnarskráin er fyrir þjóðina. Því er það algjört lykilatriði að hún sé ekki eyðilögð með því að of auðvelt sé að breyta henni. Slíkt hleypir aðeins hættunni heim.

Kosið sérstaklega



Ég tel það töluvert eðlilegra að kosið sé sérstaklega um allar stjórnarskrárbreytingar. Með því getur þingið ekki komist upp með stjórnarskrárbreytingar með því að taka þær fyrir á sama tíma og hefðbundnar þingkosningar. Því finnst mér það fyrirkomulag sem var notast við er lýðveldisstjórnarskráin var samþykkt vera athyglisvert. Ef breyta á stjórnarskrá þarf meirihluti þings að samþykkja. Rjúfa þarf þing.

Kjósendur þurfa að kjósa nýtt þing og taka afstöðu til stjórnarskrárbreytinganna. Ef meirihluti þjóðarinnar fæst fyrir breytingunum þá þarf nýtt þing að staðfesta þau og þá tekur gildi breyting á stjórnarskrá. (Fræðimenn hafa talið að forseti hafi málskotsrétt á stjórnarskrárbreytingum sem og á almennum lögum. Ef þessi leið yrði farin er óþarfi að forsetinn hafi einnig málskotsrétt á stjórnarskrárbreytingum sem þá hafa verið samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu.)

Það fyrirkomulag sem hér er lagt til er ekki ósvipað því er gildir í Noregi. Þar þarf norska stórþingið að fjalla tvisvar um stjórnarskrárbreytingar með kosningum á milli en þar er gerður áskilnaður um að þingið samþykki breytingar með auknum meirihluta (2/3 þings), en jafnframt tíðkast það að stjórnarskrábreytingar verði að vera samþykktar í sérstakri þjóðaratkvæðagreiðslu. Þótt við myndum fara þá leið að krefjast þess að sérstaklega yrði kosið um stjórnarskrárbreytingar þá værum við samt með minni vernd heldur en Norðmenn sem gera áskilnað um 2/3 hluta þingsins, í seinni atkvæðagreiðslu þess.

Tillaga í þá átt sem hér er nefnd kom fyrst fram frá stjórnarskrárnefndinni frá 1983 og í stjórnarskrárfrumvarpi sem var borið fram sama ár af formanni nefndarinnar, Gunnari Thoroddsen, en tillagan hljóðaði svo:

„Sé tillaga um breytingu á stjórnarskránni samþykkt á Alþingi, skal fara fram um hana þjóðaratkvæðagreiðsla. Hljóti hún þar samþykki og sé einnig samþykkt óbreytt á Alþingi að loknum næstu kosningum, skal hún staðfest af forseta, og er hún þá gild stjórnskipunarlög."

Í stjórnarskrárnefndinni frá 2005, undir forystu Jóns Kristjánssonar, lýstu allir nefndarmenn sig fylgjandi þeirri hugmynd að breytingar á stjórnarskrá yrðu bornar sérstaklega undir þjóðaratkvæði.

Þjóðin setur valdhöfunum stjórnarskrá til að tempra vald þeirra. Það á ekki að vera valdhöfunum í lófa lagið að breyta henni með því að láta stjórnarskrábreytingar týnast í almennum þingkosningum.

Eins og framan greinir eru þessa hugmyndir ekki nýjar af nálinni og ekkert hjól sem undirritaður er að finna upp. Nú er kominn tími til að koma þessum hugmyndum til framkvæmda.