Ríkið ber ábyrgð á lágmarksvernd innstæðna

Evrópuþjóðir munu seint taka undir að vafi kunni að leika á gildi tilskipunar Evrópusambandsins (ESB) um innstæðutryggingar. Yfirlýst meginmarkmið hennar er að allar innstæður einstaklinga í viðskiptabönkum á evrópska efnahagssvæðinu öllu skuli tryggðar upp að skilgreindu lágmarki, 20.887 evrum, eða sem svarar um þremur milljónum króna.

Þetta má ráða af viðtölum við sérfræðinga í Evrópurétti. Illa gengur þó að fá fólk til að tjá sig um málið, þar sem margir helstu sérfræðingar landsins í þessum málum eru bundnir af verkefnum sem þeir eru að vinna við, hvort heldur það er fyrir stjórnvöld hér eða erlendar stofnanir. „Ég tel ekki rétt að ég tjái mig um þetta mál á þessari stundu,“ segir Áslaug Árnadóttir, skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu, en hún er formaður stjórnar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.

Helsta niðurstaðan er hins vegar að með því að gangast undir tilskipun ESB um innstæðutryggingar og leiða ákvæði hennar í lög hafi ríki búið til réttmætar væntingar hjá sparifjáreigendum (á Evrópska efnahagssvæðinu) um að innstæður þeirra væru tryggðar upp að ákveðnu lágmarki. Þar af leiðandi standi krafan ekki einungis upp á innlánstryggingakerfin, heldur aðildarríkin, burtséð frá því hvaða leiðir hafa verið valdar í hverju landi til að fjármagna þessi kerfi.

Lágmarkið er lykilatriðiÍslensk stjórnvöld hafa gengist undir meginmarkmið tilskipunar ESB um innlánatryggingakerfi með innleiðingu tilskipunarinnar í lög um innstæðutryggingar (númer 98 frá árinu 1999). Í tilskipun ESB er gert ráð fyrir að hver þjóð komi á fót tryggingarkerfi til að mæta lágmarkskröfum um innstæðutryggingar. Í aðfararorðum og meginefni tilskipunarinnar kemur fram að aðeins er verið að draga fram útlínur mögulegs tryggingarkerfis, án þess að skilgreint sé út í hörgul fyrirkomulag þess eða fjármögnun.

Samræmingin á öllu EES-svæðinu snýst því um tvennt: Meginlínur í fyrirkomulagi innstæðutrygginga og að tryggja greiðslur til innstæðueigenda á grunni samræmds lágmarks.

Skilningur þeirra sem leitað hefur verið til í skoðun á málinu er að lágmarkið sé lykilatriðið og fyrirkomulag innstæðutrygginganna aðeins leið til þess að nálgast slíka tryggingu. Hefði ætlunin verið önnur væri augljóst að megin­áherslan hefði verið lögð á fulla samræmingu tryggingarkerfanna og staða þeirra samkvæmt sjóðseign verið látin ráða lágmarksupphæð tryggðra innstæðna.

Þannig kemur fram í 24. grein aðfararorða tilskipunarinnar að ekki sé nauðsynlegt að samræma fjármögnun tryggingarkerfanna vegna þess að kostnaðurinn við fjármögnun þeirra verði sem meginregla á herðum fjármálastofnananna sjálfra og að fjármögnun kerfisins þurfi að vera í samræmi við skuldbindingar þeirra. Um leið þurfi að sjá til þess að fjármögnunin ógni ekki fjármálastöðugleika í landinu.

Stærð ríkja skiptir enguÍ lögum um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta er kveðið á um fjármögnun útgreiðslna á innstæðutryggingum og í þriðja kafla laganna innleitt lágmarksinnstæðutrygging í samræmi við tilskipun ESB.

Skuldbindingin er án undantekninga í lögunum rétt eins og í sjálfri tilskipuninni. Hvergi er gert ráð fyrir því að sjóðurinn greiði út minna en sem nemur lögboðnu lágmarki óháð eignum sjóðsins. Í annarri málsgrein tíundu greinar laganna er svo jafnframt gert ráð fyrir að dugi eignir innstæðutryggingadeildar ekki fyrir lágmarkinu þá sé sjóðnum heimilt að taka lán til að greiða kröfuhöfum: „Hrökkvi eignir sjóðsins ekki til og stjórn sjóðsins telur til þess brýna ástæðu er henni heimilt að taka lán til að greiða kröfuhöfum.“ Hvorki er í tilskipun Evrópusambandsins, né lögunum sem innleiddu hana hér, vikið að mismunandi skyldum ríkja til að standa við lágmarksinnstæðutryggingar á grundvelli stærðar aðildarríkjanna. Kröfur um slíka sérmeðferð hefðu enda líklegast átt að koma fram við setningu tilskipunarinnar eða innleiðingu hennar af hálfu smærri ríkja.

Þá hefur því verið haldið fram að í aðfararorðum tilskipunarinnar segi að aðildarríki beri ekki ábyrgð gagnvart innstæðueigendum hafi það komið á fót innlánstryggingarkerfi í samræmi við tilskipunina. Sérfræðingar sem leitað hefur verið til telja þarna um mislestur á 25. efnisgrein hennar að ræða, en þar segir: „Whereas this Directive may not result in the Member States’ or their competent authorities’ being made liable in respect of depositors if they have ensured that one or more schemes guaranteeing deposits or credit institutions themselves and ensuring the compensation or protection of depositors under the conditions prescribed in this Directive have been introduced and officially recognized;“. Þetta þýði að óvíst sé að ábyrgð falli á aðildarríki hafi verið komið upp tryggingarkerfi samkvæmt tilskipuninni.

Þref tafði fyrirgreiðslu AGSInnstæðutryggingar hafa verið til umfjöllunar í mörgum öðrum löndum vegna bankakreppunnar í heiminum, víðast hvar vegna þess að ríki hafa talið að lágmarksupphæðin væri of lág. Bretar tryggja þannig innstæður upp í um átta milljónir króna (50 þúsund pund) og Írar hækkuðu trygginguna í yfir 14 milljónir króna (í 100 þúsund evrur). Ekki hefur hins vegar verið deilt um að lágmarkstrygging innstæðna haldi.

Áður hafa hins vegar komið upp vangaveltur um hvort tilskipun ESB um innstæðutryggingar nægði, kæmi til kerfislægrar kreppu. Um þetta er til að mynda fjallað í skýrslu sem bankanefnd Frakklands samdi árið 2000, þegar Jean Claude Trichet (nú bankastjóri Seðlabanka Evrópu) var þar formaður bankanefndarinnar. Óvarlegt væri hins vegar lesa úr þeirri umfjöllun að efast hafi verið um lágmarksábyrgð á innlánum, eða að hún ætti ekki við kæmi til bankahruns. Líkast til var bankanefndin einmitt að benda á að grípa þyrfti til annarra aðgerða en innstæðutryggingarsjóðsins til að geta staðið við lágmarkið kæmi til slíks hruns.

Síðan má velta fyrir sér hver hafi verið áhrif þess að vöflur virtust fyrsta kastið vera á stjórnvöldum hér varðandi ábyrgð á innstæðum í erlendum útibúum bankanna. Í það minnsta virðist hún hafa tafið fyrir afgreiðslu hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum (AGS) en forsenda fyrir afgreiðslu framkvæmdastjórnar sjóðsins á efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar var að önnur fjármögnun hefði verið tryggð. Lánsfjárloforð frá öðrum ríkjum strönduðu hins vegar á óleystri deilu um ábyrgð íslenskra stjórnvalda á innlánstryggingum.

Bretar reistu kröfur sínar um fulla og takmarkalausa ábyrgð á innstæðum breskra innlánseigenda í íslenskum bönkum á því að ríkisstjórn Íslands hefði gefið íslenskum innlánseigendum slíkt loforð og á grundvelli EES-samningsins væri mismunun á grundvelli þjóðernis bönnuð. Þessi skilningur þeirra hefði verið forsendan fyrir beitingu svokallaðra „hryðjuverkalaga“ gegn íslenskum hagsmunum og kom það skýrt fram í umræðum um málið í lávarðadeild breska þingsins.

Krafan um að látið yrði reyna á fyrir dómstólum hvort lágmarks innstæðutryggingin gilti í raun ef skuldbindingin væri meiri en sem nam eign í viðkomandi innstæðutryggingarsjóði, naut svo hvergi stuðnings eða skilnings.

Ábyrgðin lá alltaf fyrirÞegar mál virtust komin í óleysanleg hnút með tilheyrandi töfum og skaða fyrir íslenska hagsmuni virðist sem Norðmenn hafi haft milligöngu um að fá ESB til að beita sér í samningaviðræðum þar sem sambandið fékk Breta, Hollendinga og Þjóðverja til að fallast á sjónarmið Íslendinga um að neyðarréttur heimilaði íslenskum stjórnvöldum að ábyrgjast íslenskar innstæður án takmarkana á meðan bótaréttur annarra takmarkaðist við skilgreint og lögbundið lágmark.

Raunar virðist, svona að aflokinni orrahríð í falli bankanna, að stjórnvöld hafi líka komist að raun um að krafan um að innstæðutryggingar takmörkuðust við eign Tryggingarsjóðs innstæðna stæðist ekki skoðun. Í yfirlýsingu forsætisráðherra frá 8. október síðastliðnum segir orðrétt:

„Ríkisstjórnin ítrekar að ríkissjóður mun styðja Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta við öflun nægjanlegs fjár,“ og var þar ítrekuð fyrri afstaða stjórnvalda, líkt og hún birtist í bréfi viðskiptaráðuneytis til breska fjármálaráðuneytisins 20. ágúst. Þar er fullyrt að íslensk stjórnvöld muni gera allt sem í þeirra valdi stendur til að Tryggingarsjóður fái staðið við skuldbindingar sínar hvað varðar lágmarksvernd innstæðueigenda. Þessi afstaða íslenskra stjórnvalda gagnvart innstæðutryggingarsjóði var svo enn ítrekuð í bréfi viðskiptaráðuneytis til breska fjármálaráðuneytisins 5. október 2008 og í frægu símtali fjármálaráðherra Íslands og Bretlands tveim dögum síðar.

Raunar virðist sem það hafi aldrei leikið vafi á því í hugum íslenskra stjórnvalda að Íslendingum bæri að standa við lágmarksábyrgðina í samræmi við tilskipun ESB og íslensk lög. Því til staðfestingar má benda á að 11. október gerðu íslensk stjórnvöld samkomulag við Hollendinga sem þau töldu að lyki málinu gagnvart þeim. Í tilkynningu um samkomulagið segir meðal annars: „Samkomulagið kveður á um að íslenska ríkið muni bæta hverjum og einum hollenskum innstæðueiganda innstæður að hámarksfjárhæð 20.887 evrur.“

Þá er í viljayfirlýsingu íslenskra stjórnvalda til framkvæmdastjórnar AGS gert ráð fyrir að áætluð fjármögnunarþörf íslenska ríkisins vegna lágmarksinnstæðutrygginga sé hluti af þeim lánum sem taka þarf.